Современный зарубежный опыт в области развития государственных закупок

В.В. Покровская

Доктор экономических наук, профессор (МЭО ГУ-Высшая школа экономики),

ЕА. Ускова

Консультант Министерства экономики Московской области

Опыт стран Запада с развитой рыночной инфраструктурой свидетельствует, что система государственных закупок закономерно стала составной частью сферы внутреннего товарного обмена определенными видами продукции и услуг и одним из механизмов поддержания конкуренции и либерального способа хозяйствования. Объективной основой существования и поступательного развития системы госзакупок в национальной экономике многих стран является тот факт, что в процессе выполнения своих целевых функций отдельные государственные ведомства и организационные структуры любой из них вынужденно сталкиваются с проблемой материально-технического обеспечения как для реализации государственных и муниципальных программ, так и для осуществления своей текущей деятельности. Как правило, она решается путем приобретения необходимых материальных и нематериальных ресурсов, товаров, работ и услуг через закупки, именуемые государственными, в процессе специально организуемых конкурсных торгов.

Конкурсный механизм, особенно при объемных закупках, позволяет достичь нескольких решений - снизить стоимость необходимой за-

казчику продукции, обеспечить более высокий уровень прозрачности и подконтрольности процесса купли-продажи и в конечном итоге противостоять коррупции.

Несмотря на то что в России объем закупок продукции со стороны государства серьезно превышает объемы закупок даже крупных компаний и организаций, система госзакупок до сих пор не получила должного развития. Основными негативными обстоятельствами, которые тормозят активное использование госзакупок в отечественной практике, выступают ведомственная разобщенность и отсутствие единой методологии в проведении конкурсных торгов, противоречивость законодательной базы по вопросам регулирования, отсутствие квалифицированных специалистов и института ответственных за надлежащую организацию конкурсов и присуждение контрактов и, конечно же, высокий уровень коррупции. По оценкам специалистов, 70-90% всех госзакупок в России проводятся с различного рода нарушениями. В то же время их доля в расходной части федерального бюджета сейчас достигает около 40%, количество конкурсов возрастает, как и число заключенных контрактов по их результатам, превысивших 100 тыс.

в год. Однако по госзакупкам вне конкурсов (у единственного поставщика) их заключается в 2,5 раза больше.

Изучение значительного периода зарубежной практики по использованию системы государственных закупок указывает на то, что ее возникновение и дальнейшее развитие тесно связано с укреплением роли государства, трансформацией и совершенствованием форм государственного устройства. Несмотря на то что в развитых странах к настоящему времени цели госзакупок и механизмы их организации претерпели существенные изменения, неизменными остались две характерные их черты. Прежде всего, это - характер взаимодействия государства с представителями предпринимательских кругов в системе договорных отношений по поводу закупок товаров, работ или услуг, а также принцип их оплаты - за счет средств государственного бюджета.

Предпосылкой к существенному росту физических и стоимостных объемов госзакупок в период второй половины прошлого века в большинстве стран, особенно европейских, послужила проблема необходимости восстановления и строительства крупных национальных объектов инфраструктуры. Это в свою очередь потребовало значительных государственных финансовых вложений и интенсивного вовлечения в данный процесс различных хозяйствующих субъектов из числа производителей и поставщиков продукции, работ и услуг. К тому же накопленный правительствами отдельных стран (США, Германии, Великобритании, Японии) опыт работы с предпринимательскими структурами в сфере государственного оборонного заказа, а также достижения в области коммуникационных технологий позволили перенести его положительные моменты на систему взаимоотношений по линии госзакупок в область гражданского строительства.

Таким образом, этот период явился началом активного этапа развития процессов госзакупок в западных странах. Тогда же в большинстве из них сформировались базовые принципы функционирования рыночной экономики -появился рынок средств производства и были созданы конкурентные условия, интенсивно развивался и увеличивался сектор предпринимательства, в том числе малого и среднего бизнеса (МСБ).

Важным этапом развития системы государственных закупок за рубежом стал следующий десятилетний период, который характеризовался выходом процессов в этой области деятельности за пределы национальных рынков. Тогда же были приняты первые специальные межгосударственные директивы по регулированию государственных закупок в рамках стран Европейского Союза (1971 г., 1976 г.). Несколько позже, в 1981 г., вступило в силу Соглашение ГАТТ «О государственных закупках», которое было направлено на облегчение процедур доступа иностранных компаний-по-ставщиков продукции на национальные рынки для участия в торгах.

Современный этап развития системы государственных закупок в международной практике, начиная с 90-х годов XX века, характеризуется новыми чертами. Во многом это связано с проявлениями глобализации мировой экономики и либерализации хозяйственной деятельности, что не могло не повлиять на изменение роли и функций государства, в том числе в сфере госзаказа в промышленно развитых странах. Заметным явлением стал тот факт, что государство теперь выступает активным субъектом рыночных отношений, интенсивно участвующим в производственно-торговых, инвестиционных, инновационных и социальноэкономических процессах посредством системы государственных закупок. К тому же сами госзакупки за рубежом превратились в один из основных инструментов реализации долгосрочных и крупномасштабных внутрихозяйственных программ - в области строительства электростанций, транспортных сетей, нефтяных и газовых магистралей; создания крупных промышленных объектов, проведения работ по мелиорации, а также в рамках осуществления социальных и образовательных проектов.

Начиная с этого периода, применительно к госзакупкам в западных странах стал использоваться термин «система» (public procurement system). При этом особое значение приобрели принципы экономичности и эффективности в процессах расходования средств на эти цели. Предпосылками этому послужило осознание национальными правительствами ряда развитых государств комплексного и взаимоувязанного характера процессов госзакупок, в том числе в системе взаимоотношений между их участниками.

В процессе эволюционного развития система госзакупок в практике развитых стран превратилась из средства удовлетворения текущих потребностей государственных и муниципальных структур и решения задач обеспечения национальной обороны в один из важнейших инструментов регулирования экономики. Достигнутый опыт указывает на то, что их преимущество выражается в расширении самостоятельности и инициативы предприятий-по-ставщиков в рыночных условиях хозяйствования. Прежде всего, это было обусловлено тем, что в такой ситуации государство в системе госзакупок выступает в качестве равноправного хозяйствующего субъекта и участника конкурентного процесса.

Современная зарубежная практика в области госзакупок свидетельствует, что необходимые приобретения государством через гос-

заказ осуществляются главным образом для решения задач по удовлетворению текущих государственных потребностей в определенных видах товаров, работ и услуг. Кроме того, в целях пополнения государственного продовольственного резерва через госзаказ и реализации отдельных инвестиционных проектов используются средства международных финансовых организаций (МБРР, ЕБРР), а также зарубежных региональных банков развития.

В целом, расходы на госзакупки в большинстве развитых стран покрываются из средств государственного или территориального бюджетов, специальных правительственных и внебюджетных фондов, формируемых за счет налоговых и иных видов поступлений, включая доходы от деятельности самих госструктур. Источники финансирования госзакупок за рубежом показаны на примере Германии на рисунке 1.

Рисунок 1

Источники финансирования государственных закупок в Германии

Между тем одной из проблем в части реальной оценки объемов национальных госзакупок является отсутствие в составе расходной части госбюджета большинства стран отдельной статьи учета их финансирования. В международной практике общий объем госзакупок принято оценивать исходя из стоимости услуг, произведенных в госсекторе, то есть на основе затрат, понесенных в связи с выполнением госструктурами своих целевых функций, в том числе по приобретению необходимых для этого товарно-материальных ценностей. Их совокупный размер, как правило, рассчитывается на основе данных о государственном промежуточном или конечном потреблении.

Проблема усугубляется и отсутствием единой методологии определения стоимостных объемов госзакупок, типовой классификации товарной номенклатуры, а главное - информационной базы по достоверным показателям о состоянии сферы госзакупок в разрезе отдельных стран.

Так, в настоящий момент существуют три источника статистической информации о стоимости национальных госзаказов. Это - данные международных экономических организаций (МВФ, ООН, ОЭСР, ВТО, Всемирного и Европейского банков развития), специальных уполномоченных государственных органов, а также коммерческих компаний-поставщиков товаров, работ и услуг по линии госзакупок. С разной степенью детализации и репрезентативности они отражают объемы и структуру национальных госзакупок. Однако оценки показывают, что их информационная база часто оказывается несопоставимой как по номенклатуре, так и совокупному объему закупок, что обусловлено рядом причин.

Во-первых, из-за того, что понимание госзакупок в зарубежной практике неоднозначно,

например, в странах ЕС они связаны с приобретением продукции и услуг для общественных целей (public procurement), а в других странах сюда включают закупки для государственных нужд (government procurement). Причем первое из них гораздо шире, так как включает обеспечение потребностей не только госпредприятий и учреждений, но и коммунальных служб, и наиболее реально отражает финансовые затраты государства на эти цели. Именно поэтому стоимостные объемы рынка госзакупок в европейских странах по версии Комиссии Европейского Сообщества (КЭС), как правило, выше, чем оценки ОЭСР, поскольку они включают только бюджетные расходы на закупки продукции и услуг для государственных нужд.

Во-вторых, расхождение в международной статистике по стоимости госзакупок в разрезе стран вызвано конфиденциальностью части информации по расходам государства на приобретение соответствующей продукции на нужды национальной армии, ее обороноспособности и безопасности. Во многом по этой и другим причинам МВФ, например, в своей статистике учитывает стоимость военной униформы в составе бюджетных ассигнований на закупку товаров для государственных нужд, а ОЭСР включает их в статью «выплаты госслужащим».

В результате, по мнению зарубежных экспертов, к концу 90-х годов ХХ века показатели удельного веса госзаказов в 20 странах-участ-ницах ВТО были занижены более чем на 11%.1

Так, по их же оценкам, с учетом значений 140 стран общемировой рынок госзакупок к началу 2000-го года оценивался в 5,5 трлн долл., что было эквивалентно 82,3% мирового экспорта товаров и услуг (таблица 1). Из них 4,8 трлн долл. (85,7%) приходилось на страны в составе ОЭСР.

Таблица 1

Общемировой объем государственных закупок к началу 2000-х гг., в трлн долл. США*

Показатели Сумма % Стоимость госзакупок

Всего В том числе:

Выплаты госслужащим Расходы на оборону

Мировой ВВП 29,36 100,0 - - -

Мировая торговля 6,74 23,0 - - -

Г осзакупки, - - 5,50 2,94 0,48

в % к мировому ВВП - - 18,9% 10,2% 1,6%

*Составлено по данным: Evenett S.J. Is there a case for new multilateral rules on transparency in government procurement? /Chapter III of “The Singapore Issues and The World Trading System: The Road to Cancun and Beyond”, 2003.

Открытая же для международной конкурентной торговли часть госзакупок оценивалась всего в размере 2,1 трлн долл., то есть в 2,3 раза меньше.2

За последние 25 лет национальные закупки в 15 наиболее развитых странах увеличились на 4,4 трлн долл., т.е. более чем в 4 раза. Причем на долю США приходится 46,5% (таблица 2).

Таблица 2

Динамика стоимостных объемов госзакупок в зарубежных странах за 1980-2005 гг.*

^""\Годы Страны Объем госзакупок, в млрд долл. 2005 г. к 1980 г., количество раз

1980 1990 2000 2003 2005

Австрия 16,16** 32,42 33,27 38,32 45,26 2,80

Бельгия 21,73 31,22 38,81 54,74 64,96 2,99

Великобритания 120,71 221,37 302,17 430,54 551,10 4,57

Г ермания 150,08 251,41 262,83 330,71 365,33 2,43

Дания 19,52 35,29 42,60 59,55 71,31 3,65

Ирландия 4,84 8,59 16,02 28,26 36,04 7,45

Италия 78,05 231,17 195,21 280,28 331,23 4,24

Канада 65,29 150,09 158,08 201,27 258,17 3,95

Люксембург 1,05 1,93 2,97 4,65 5,93 5,65

Нидерланды 39,11 59,88 73,74 112,77 127,04 3,25

Норвегия 14,20 29,86 35,91 53,48 64,19 4,52

Франция 144,94 260,62 286,77 390,37 462,48 3,19

Швейцария 14,42 35,33 35,65 48,49 58,07** 4,03

Швеция 44,48 76,38 68,46 90,36 103,72 2,33

США 567,9 1223,4 1871,5 2294,7 2596 4,57

Япония 124,39 339,51 702,92 609,31 647,05** 5,20

Всего 1426,87 2988,47 4126,91 5027,8 5787,88 4,06

Примечания к таблице:

*Составлено по данным ОЭСР на основе методологии расчета промежуточного потребления. **Расчетные показатели.

Конкурентный механизм размещения заказов на приобретение товаров, услуг, работ для государственных нужд на современном этапе в большей степени соответствует рыночным принципам регулирования экономики и играет важную роль в хозяйственном развитии многих развитых стран. Хотя состояние самой системы госзакупок существенно зависит от уровня развития национальной экономики, формы государственного устройства и особенностей бюджетной политики, которая оказывает значимое влияние на их физические и стоимостные объемы. Подтверждением подобного взаимодействия может служить ситуация середины 90-х гг. предыдущего столетия, сложившаяся в странах ЕС. Проведение на их тер-

ритории общеевропейской политики ограничения бюджетных расходов привело к значительному снижению объемов госзакупок. В результате сопутствующей ей частичной приватизации и контрактации ряда непрофильных для госструктур видов деятельности снизились совокупные финансовые затраты на производство общественных услуг и соответственно, размер госзакупок. Их доля в составе ВВП уменьшилась в среднем на 0,8% или на 35,3 млрд евро (таблица 3).3 В то же время приватизационные процессы в большинстве развитых стран стимулировали появление в составе государственных закупок существенной доли консультационных услуг - инжиниринговых, аудиторских, управленческих и др.

Удельный вес госзакупок в составе ВВП стран ЕС

Страны Удельный вес госзакупок в странах Изменение доли

ЕС, в % к ВВП госзакупок в ВВП, в %

1987 г. 1994 г.

Австрия 11,7 11,6 - 0,1

Бельгия и Люксембург 12,7 6,5 - 6,2

Великобритания 16,5 14,4 - 2,1

Дания 11,6 11,0 - 0,6

Г ермания 9,9 13,5 3,6

Ирландия 11,5 9,2 - 2,3

Нидерланды 11,6 8,7 - 2,9

Финляндия 11,6 11,5 - 0,1

Франция 11,5 10,4 - 1,1

Швеция 11,7 14,6 2,9

Греция 15,7 7,3 - 8,4

Испания 10,4 9,7 - 0,7

Португалия 14,5 11,7 - 2,8

В среднем по ЕС 11,7 11,5 - 0,2

Источник: Audet D. Quantifying the Size of Government Procurement /OECD Trade Directorate Report. -OECD, 2002.

Западная практика демонстрирует, что форма государственного устройства влияет и на степень централизации национальной системы госзакупок и уровень ее совершенства, что в свою очередь сказывается на соотношении стоимостных объемов продукции, закупаемой предприятиями и организациями различных

уровней власти, и на их товарную структуру. Так, для ряда стран ОЭСР с централизованной формой государственного управления характерны более высокие расходы на госзакупки на правительственном уровне по сравнению с региональными и муниципальными структурами.

В современных условиях национальная политика зарубежных стран в области государственных закупок в значительной мере находится под воздействием международных норм и правил, а также деятельности транснациональных корпораций (ТНК), которые стремятся проникнуть на рынки разных стран, в том числе через систему государственных заказов. Помимо этого, существенное воздействие на развитие государственных закупок внутри стран оказывают усиливающиеся процессы интеграции в мировую хозяйственную систему, подталкивая их к ускорению либерализации внутренних рынков.

На современном этапе в странах с развитой рыночной экономикой заметно усилилась социальная функция системы госзакупок, которая выражается в жизнеобеспечении и предоставлении гарантированных услуг различным слоям населения, особенно тем, которые представляют так называемую группу риска.

В странах с наиболее развитой рыночной инфраструктурой четко просматриваются комплементарные функции конкурсных закупок, которые ориентированы на поддержание стабильной экономической конъюнктуры на внутреннем рынке, стимулирование хозяйственной активности отдельных отраслей и сфер, а также административно-территориальных образований, на развитие инноваций и НИОКР. Все это, как показывает западная практика, в конечном итоге способствует оптимизации расходов государственного бюджета и повышению уровня национального дохода.

Предпосылкой к проявлению дополнительных функций в системе госзакупок является значительный интерес национальных и зарубежных предпринимательских структур к получению госзаказа, в особенности на правах генерального подрядчика. Принимая во внимание то, что государство в лице своих структур является крупнейшим национальным покупателем соответствующих видов продукции, получение госконтракта поставщиком означает фактически для любого из них возможность обеспечения производства за счет средств госбюджета и гарантированного сбыта продукции. И далее - установлению на внутреннем рынке прогнозируемого уровня цен на закупаемую продукцию, планомерному повышению эффективности работы по реализации госконт-рактов, и их размеров.

Конкурсная форма закупок, как известно, позволяет добиться максимальной экономии бюджетных средств. По оценкам специалистов, в развитых странах она достигает в среднем до 14-16% от первоначальной цены продукции и до 30% - в развивающихся.4 В отдельных ситуациях эти величины могут быть еще более высокими. Так, по данным ОЭСР, в Италии достижение европейского норматива о проведении государством открытых торгов по закупке вагонов для скоростных поездов привело к снижению их стоимости на 30%. Правительство Бразилии экономит до 20% бюджетных средств после введения процедуры аукциона голландского типа в электронной форме в сети Интернет. В Колумбии за счет использования открытых государственных конкурсов удалось сократить правительственные расхо-ды на приобретение товаров военного назначения на 47%.5

Изучение международного опыта в области госзакупок убеждает в том, что они способны стать источником роста национальной экономики. Для развивающихся стран такая ситуация является альтернативой заимствований и финансовой помощи со стороны зарубежных финансовых фондов. В частности, исследования ОЭСР показывают, что в 37 из 39 развивающихся стран снижение уровня цен в процессе госзакупок только на 10% ведет к экономии бюджетных средств в размере, сопоставимом с объемом внешней финансовой помощи в форме займов и кредитов по линии международных кредитных организаций.6

Стимулирующая функция госзакупок в экономике развитых стран влечет за собой решение нескольких задач. Во-первых, государство получает возможность требовать от национальных компаний в процессе исполнения будущего заказа заранее установленных технических параметров закупаемой продукции, использовать инновационно-технологические и другие достижения. В то же время стремление самих производителей товаров и услуг к внедрению наиболее современных производственных и управленческих технологий и НИОКР позволяет добиться более высокого уровня конкурентоспособности продукции. Зарубежная практика показывает, что заказы, размещаемые в таких отраслях, в частности в самолето- и приборостроении, способны стимулировать развитие инноваций.

Во-вторых, госзакупки позволяют производить отбор наиболее конкурентоспособных представителей из числа производителей и поставщиков конкретных товаров и услуг, а также исполнителей работ в рамках проведения торгов. В долгосрочной перспективе эти процессы ведут к экономии государственных бюджетных ресурсов и эффективности их использования. На общенациональном уровне это способствует также усилению экспортного потенциала, реструктуризации промышленности и развитию системы сбыта. Возможность объединения заказов и поставок научно-технической продукции для нужд отдельных госзаказ-чиков приводит к продуктивному использованию НИОКР. В целом это ведет к росту национального дохода.

Стимулирующая инновационная роль госзакупок проявляется и в том, что государство, выступая в роли заказчика, оказывается еще и «первым покупателем» новых видов продукции и образцов экспериментальных изделий, не ставших пока серийными. Правительство в этом случае невольно разделяет риски и выгоды технологических проектов совместно с производителями, часто участвуя в перспективных разработках с начальной их стадии и вплоть до производственного испытания опытных образцов продукции. Западная практика последнего периода показывает, что стоимость приобретенных государством инновационных разработок особенно в таких сферах, как здравоохранение, образование, энергетика и экология, транспортные услуги составляет ежегодно около 435 млн евро в странах ЕС и 49 млрд долл. в США. Эти показатели эквивалентны 5-15% общего объема госзакупок этих стран. 7

Благодаря стимулирующей функции госзакупок, государство усиливает процессы развития конкуренции на внутреннем рынке, способствуя активности малого и среднего бизнеса посредством предоставления ему определенных льгот. При этом указанные последствия выходят за рамки отдельного государственного контракта, поскольку в свою очередь стимулируют их на проведение в перспективе торгов для подбора субподрядчиков и субпоставщиков для исполнения госзаказа.

В большинстве развитых стран к процессам планирования госзакупок подключаются потенциальные их исполнители в лице производителей товаров и услуг. В результате, это

дает возможность адаптации размеров государственных контрактов к приоритетным производственным мощностям и структурам, масштабам их деятельности с учетом цикличности производства.

Кроме того, государство, как крупнейший потребитель продукции ряда национальных отраслей и заказчик различного рода работ для общественно-государственных нужд, в значительной мере влияет на уровень цен закупаемой через систему госзакупок продукции. Особенно ощутимо это влияние в тех сферах деятельности, где государство является единственным покупателем товаров или услуг. Например, в случаях приобретений для нужд обеспечения национальной обороны и безопасности, проведения фундаментальных научных исследований или оказания услуг в социальной сфере. Объемы государственных закупок зачастую определяют пределы производства продукции в отдельных секторах. Государственные структуры получают также возможность влиять на размер и структуру доходов отраслевых фирм-исполнителей государственных контрактов и даже на уровень заработной платы их сотрудников.

Важную роль государственные закупки за рубежом играют в сфере занятости населения, оказывая существенное влияние на региональную политику размещения госзаказов на территории отдельных стран. Это находит проявление в том, что преимущественным правом заключения государственных контрактов обладают национальные компании, функционирующие в наименее развитых регионах как, например, в Канаде. Получение крупных заказов стимулирует создание здесь новых рабочих мест.

Сопоставление позиций по системе реализации госзакупок разных стран позволяет говорить о том, что наиболее полно проявление ее функций происходит в США и некоторых странах Евросоюза. Роль сферы госзакупок в экономике США, именуемой Федеральной контрактной системой (ФКС), настолько велика, что государственный контракт на товары, услуги и выполнение НИОКР согласно законодательству принимается американскими коммерческими банками в качестве залогового документа, исполнение гарантий по которому обеспечивает Федеральная резервная система США. К тому же в США широко развита прак-

тика кооперирования производственно-экономических и технологических возможностей различных фирм и компаний на основе государственных контрактов, особенно для целей реализации военных заказов, а также для осуществления научно-технических, социально-экономических и экологических программ. Еже -годно около 100 федеральных ведомств США и, прежде всего, ее научно-технический комплекс размещают многомиллиардные заказы через госзакупки для обеспечения государственных потребностей.

Значимость системы госзакупок в США подтверждают следующие факты. Так, около 240 тыс. американских компаний выступают в качестве исполнителей госзаказов по поставкам товаров гражданского и военного назначения. В обеспечении только одного контракта, например, на поставку сложного технического авиационного оборудования на условиях производственной кооперации - около ста. Почти 12,5% трудоспособного населения страны (или около 16,5 млн чел.) прямо или косвенно заняты в сфере госзаказов. Из них примерно 100 тыс. работают в структурах федеральных заказчиков.

Госструктуры США являются крупнейшими покупателями продукции, произведенной в отдельных отраслях промышленности. По оценкам экспертов, они закупают свыше 81% артиллерийской техники, до 26% строительных работ и ремонтно-эксплуатационных услуг, авиатехники и запасных частей; около 19% транспортного оборудования, 15% офтальмологического и фотографического оборудования, научно-технической аппаратуры, систем управления и информационных услуг.8

Кроме того, наиболее заметна регулирующая и стимулирующая функции системы госзакупок в агропромышленном комплексе США. В частности, американское правительство устанавливает целевые фиксированные “цены поддержки”, по которым имеет право закупить произведенную сельскохозяйственную продукцию в целях гарантирования национальным фермерским хозяйствам минимального уровня дохода для расширенного воспроизводства. Приобретенная продукция затем реализуется государственными органами по рыночным ценам, которые могут быть как выше, так и ниже уровня фиксированных цен. Фермерские хозяйства как исполнители по гос-

закупкам, в рамках авансовых платежей получают дополнительную прибыль в виде разницы между ценой реализации и закупочной в случае превышения первой из них. Аналогичным образом американское Правительство применяет специальную политику в сфере госзакупок для содействия многонаселенным округам в тех штатах, где наблюдается высокий уровень безработицы.

В странах ЕС в отличие от США развитие системы госзакупок активно ведется в направлении либерализации национальных рынков и стимулирования роста промышленного производства. Практика показывает, что в определенной мере госзакупки сказываются на благосостоянии населения европейского региона за счет эффекта сглаживания и выравнивания доходов отдельных их категорий. Последовательная работа по совершенствованию госзакупок в ЕС способствовала повышению уровня международной торговли стран-участниц и сокращению почти на 30% уровня цен на продукцию, закупаемую государственными структурами, а также сглаживанию ценовых диспропорций внутри рынков стран-участниц.9

В то же время в процессе совершенствования здесь госзакупок многие европейские компании накопили значительный опыт сотрудничества с государством именно по линии обеспечения госзаказа, в том числе, в направлении совершенствования производственных технологий и поиска новых видов выпускаемой продукции. Начиная с 2001-2003 гг., в рамках Еврокомиссии предпринимаются шаги по стимулированию госзакупок новых видов технологической и инновационной продукции. Особенно актуальны инновационные госзакупки в сфере здравоохранения, фармацевтической промышленности, энергетики, в области защиты окружающей среды, транспорта, обеспечения технической безопасности и связи с применением цифровых технологий.

Выгоды оправдываются, в первую очередь, существенной экономией средств на НИОКР, а также снижением рисков. Кроме того, эти процессы сопровождаются развитием конкурентной среды, унификацией стандартов и технических решений на территории региона.

В настоящий момент в странах ЕС в ключевых промышленных областях, находящихся в высокой степенью зависимости от государственных заказов, например, в индустрии вы-

соких технологий и тяжелого машиностроения, госзакупки используются в целях стимулирования инвестиционной деятельности.

Как и в США, в равной степени и в практике стран ЕС государственные закупки активно применяются как инструмент поддержки производителей сельскохозяйственной продукции. Однако принцип его использования в этих странах несколько отличается. Так, в европейских странах на сравнительно более высоком уровне установлены гарантированные государством цены, обеспечивающие для средних и крупных фермеров возможность получения ими определенного уровня дохода. К тому же на их основе часто определяется предельный уровень цен на импортируемые продукты и размер экспортных субсидий.

В отдельных странах Европы, в частности, в Великобритании, наиболее отработана практика госзакупок с целью стимулирования наукоемких отраслей, прежде всего, связанных с выпуском отдельных наиболее значимых видов продукции для обеспечения обороноспособности и результативности сферы здравоохранения. Это в свою очередь ведет к повышению уровня конкуренции в борьбе за получение госзаказов.10 Однако опыт той же Великобритании свидетельствует, что влияние госзакупок на производительность промышленных отраслей может быть не только положительным, но и отрицательным при условии неоправданного предоставления преференций предприятиям, развивающим свое производство исключительно в зависимости от объемов госзаказа. Эти действия в конечном итоге ведут к снижению эффективности и конкурентоспособности не предприятий, но и целых отраслей, поскольку в данной ситуации наблюдается процесс замещения частных инвестиций за счет государственных средств в условиях отсутствия конкуренции под названием «эффект зависимости».

Особые функции госзакупки исполняют в странах с переходной экономикой в процессе становления рыночного хозяйства. Для них эффективное функционирование системы госзакупок способствует в определенной мере достижению уровня стабильности национальной экономики. Появляются предпосылки для установления сбалансированных пропорций спроса и предложения на отдельных товарных рынках. Формируются необходимые страховые

запасы продукции и резервные фонды, а также конкурентные условия.

Вместе с тем информационно открытые, прозрачные и конкурентоспособные системы государственных закупок не только привлекают большее число участников торгов в лице национальных и иностранных компаний, но и стимулируют приток инвестиционных капиталов, обеспечивают доступ к займам и грантам международных организаций и агентств по содействию развитию стран. Все это способствует более успешному и безболезненному переходу к рыночной экономике государств этой группы.

Рассматривая опыт разных стран в области госзакупок нельзя обойти стороной конкурентный фактор. Как известно, он проявляется в этой сфере в период проведения тендеров, когда компании, предприятия и фирмы вынуждены объективно бороться за приобретение права реализовать свою продукцию и получение госзаказа. На уровень и характер конкуренции в системе госзакупок, как показывает зарубежный опыт, оказывают влияние в немалой степени существующие проблемы в рамках агентских отношений между государством и его представителями в лице разных ведомств. Их порождает и в немалой степени ограниченная мера участия чиновников госструктур в процессах принятия решений по выделению и использованию бюджетных средств на госзакупки и слабая заинтересованность в результатах проведения торгов. Во многом по этой причине в сфере госзакупок изначально создаются объективные предпосылки для развития коррупции в среде госслужащих, особенно на этапе присуждения контрактов на поставку товаров, услуг и выполнение работ. Даже в развитых странах ущерб от коррупции в сфере госзакупок, выраженный в завышении стоимости заключаемых государственных контрактов, составляет более 30% от суммы бюджетных затрат по этим статьям. Подобные факты подтверждают, например, результаты проверок счетной палаты Германии в 2001-2002 гг. по выдаче госзаказов на проведение строительных работ.11

Именно поэтому уровень коррумпированности чиновников и степень его восприятия участниками торгов служат объективным препятствием для получения контракта в сфере госзакупок. Тесно связаны с этим и процессы ак-

тивного лоббирования интересов отдельных компаний-поставщиков со стороны госслужащих, ответственных за принятие решения о присуждении государственных контрактов.

Принцип свободной конкуренции на национальных рынках госзаказа ограничивают так называемые «связанные» госзакупки, то есть обусловленные предпочтениями со стороны финансирующего их органа. Подобная завуалированная форма «симпатий» по отношению к отдельным компаниям-поставщикам, как правило, проявляется со стороны иностранных фондов и зарубежных организаций, заинтересованных в привлечении к исполнению госзаказов тех фирм, которые являются представителями страны-донора.

Руководствуясь этим, госструктуры отдельных стран часто ограничивают их участие в госзакупках.

Как свидетельствует международная практика, государственные заказчики в большей степени отдают предпочтение национальным поставщикам при заключении государственных контрактов исходя еще и из психологических принципов, а также отсутствия языкового барьера. К числу других объективных факторов ограничения доступа предприятий-нерезидентов к системе госзакупок относятся правила в области торгового обмена, оплаты труда, индексации тарифов коммунальных предприятий, технике безопасности эксплуатации продукции, охраны здоровья населения и защите окружающей среды, специфичные для каждой отдельной страны. Препятствием для участия иностранных поставщиков в госзакупках могут стать ограничения на текущие расчетные и валютные операции, вытекающие из системы государственного регулирования национальной экономики.

Определяющим моментом доступа на рынки иностранных производителей является характер национальной политики в области госзакупок в отдельных странах, противоречащей принципам рыночной конкуренции и открытости. В частности, использование стимулирующей и социальной функции в механизме государственных закупок служит объективной предпосылкой протекционистской политики в этой сфере. К числу других ограничителей относятся требования обеспечения национальной безопасности, а также соблюдение и отстаи-

вание внутренних экономических интересов. Например, отдельные государства вводят эмбарго на закупки продукции из определенных стран в качестве ответной меры на дискриминацию национальных поставщиков своих стран или в знак протеста политическому режиму этих государств.

Так, в системе госзакупок США Министерством обороны был утвержден особый перечень и объемы продукции, которые относятся к приоритетным и исключительно важным для поддержания оборонной способности государства в условиях чрезвычайных ситуаций. Указанные виды продукции не могут закупаться у зарубежных производителей вне зависимости от участия американского правительства в международных торговых соглашениях.

Изучение зарубежной практики госзакупок показало, что в некоторых случаях государственные организации предпочитают приобретать товары или услуги национального производства исходя исключительно из политических решений. Например, в рамках крупнейших проектов. Это обусловлено как патриотическими мотивами, так и стремлением правительственных структур продемонстрировать гражданам целевое расходование средств налогоплательщиков.

Меры протекционизма в области госзакупок за рубежом достаточно часто реализуются через процедуры закрытых торгов или закупок только из единственного источника и приводят к полному устранению иностранных участников из числа конкурентов в борьбе за получение государственных контрактов. Другие из них сводятся к предоставлению ценовых преимуществ национальным поставщикам и производителям продукции. Так, в условиях использования преференциальных ценовых поправок зарубежная конкурсная заявка признается победившей только в том случае, если ее стоимость на несколько процентов ниже, по сравнению с минимальной ценой национального поставщика.

Одна из скрытых дискриминационных мер - ограниченный доступ зарубежных поставщиков к информации о проведении госзакупок, в том числе путем искажения ее в отношении сроков и спосо-бов извещения. Применение подобных мер одновременно дает возможность компаниям-резидентам лучше подгото-

виться к участию в торгах и получению государственного контракта. К числу дискриминационных мер относятся также требования технических спецификаций, ориентированных только на национальные стандарты. Они могут стать непреодолимым барьером для зарубежных производителей. Это имеет место, например, в таких странах, как ФРГ и Нидерланды, где национальные стандарты в составе технических спецификаций направлены на дискриминацию иностранных поставщиков.

Большинство развитых стран блокирует доступ иностранных участников, осуществляя поддержку национальных производителей посредством предоставления им преференций в сфере госзакупок. Например, несмотря на официальное отсутствие в Японии политики протекционизма, на практике государственные контракты там редко присуждаются иностранным компаниям: это объясняется тем, что здесь оцениваются, прежде всего, деловая репутация и ментальная близость национальных партнеров. В Канаде протекционизм в рамках реализации крупнейших национальных проектов преимущественно связан с патриотическими мотивами и стремлением правительства продемонстрировать бережное отношение к средствам налогоплательщиков. В Италии существует кодекс так называемых законов «Альба», который представляет интересы национальных поставщиков. Его положения запрещают производить госзакупки некоторых видов продукции у тех компаний, которые не внесены в регистр поставщиков продукции для государственных органов.

Наиболее часто в зарубежной практике, в целях оценки конкурсных заявок, применяются скидки к ценам продукции национальных поставщиков. Например, в той же Канаде предложения участников торгов сопоставляются только после того, как применены подобные скидки. В США американские компании обладают преимущественным правом на заключение контракта с государством при условии, что их цена не более чем на 6% выше по сравнению с предложением иностранных поставщиков. Такая же практика имеет место в Израиле и странах ЕС.

Сложившаяся на Западе практика позволяет также выделить ряд специфических мер дискриминации иностранных поставщиков, основанных на покровительстве национальным компаниям в системе госзакупок. В их числе:

0 положения о передачи генеральным подрядчиком определенной части заказа другим исполнителям в составе государственного контракта с целью, например, развития малых предприятий, возглавляемых женщинами (США);

0 компенсации, получаемые от зарубежных поставщиков в качестве условия для присуждения контракта в случаях, когда головной подрядчик гарантирует закупку определенной части продукции у национальных поставщиков (Канада, Израиль);

0 требования об использовании при осуществлении строительства, реконструкции или ремонта объектов строительных материалов только национального производства (США).

Кроме того, в практике развитых стран применяется также избирательный подход по привлечению конкурсных заявок. Например, опять же в Канаде, в случаях осуществления целевых закупок для поддержки конкретных национальных секторов или при реализации политики регионального развития, к госзакупкам приглашаются только национальные компании. Это касается представителей малого бизнеса и густонаселенных регионов с высокой долей безработицы. При этом зарубежные специалисты считают, что в ряде случаев определенная «закрытость» рынка госзакупок по отношению к иностранным участникам торгов является оправданной и эффективной национальной стратегией.12

Во-первых, преференции национальным поставщикам целесообразны в условиях рынка олигополии. На основе расширения внутреннего спроса и вызванного им роста предложения снижаются предельные издержи на изготовление и приобретение соответствующей продукции национального производства.

Во-вторых, применение политики протекционизма целесообразно при закупках продукции тех отраслей, в которых национальные производители являются неконкурентоспособными в сравнении с зарубежными компаниями. Это вызвано опасениями злоупотребления ценовым преимуществом со стороны иностранных поставщиков. Цены их предложения могут оказаться несколько ниже сложившегося их уровня на внутреннем рынке страны-покупателя. В подобных условиях преференции национальным поставщикам будут стимулировать зарубежных производителей к их снижению.

Зарубежный опыт в системе государственных закупок свидетельствует, что определенная степень дискриминации в этой сфере оправдывается финансовыми показателями за счет перераспределения отчислений в государственный бюджет: прибыль, получаемая национальными контрагентами в рамках исполнения госконтрактов, вновь возвращается в виде налоговых поступлений, тогда как финансирование зарубежных поставок, по сути, представляет собой инвестиции в экономику других стран.

В настоящее время в практике западных стран существует два вида финансовых преференций: надбавки национальным компаниям за победу в торгах или за поставку госсектору продукции, произведенной на собственной территории страны госзаказчика. В первом случае поощрения могут коснуться не только национальных производителей, но и посреднических предприятий, в том числе, сборочных, работающих на основе импортных комплектующих и готовых изделий. Минимизировать эти риски возможно за счет установления высокого уровня импортных пошлин, а также создания благоприятного инвестиционного климата для перенесения производственных комплексов зарубежных фирм в страну госзаказчика.

Преференции по принципу страны происхождения товаров представляются нам более предпочтительными в условиях либерализации международной торговли. При этом бюджетные риски, связанные с возможностью переключения зарубежных фирм на осуществление реэкспортных спекулятивных операций с продукцией, произведенной в стране госзаказчика, могут быть компенсированы за счет высоких объемов госзакупок, обеспечивающих национальным производителям более высокий доход при прямом заключении государственного контракта, а не посредством привлечения посреднических торгово-сбытовых организаций. Кроме того, за счет создания централизованного закупочного органа внутри страны. Возможно объединение масштабных объемов потребностей в закупках различных государственных структур и взаимодействие напрямую с национальными производителями. Таким образом, решаются одновременно несколько задач, в том числе и по экономии расходов госбюджета за счет исключения надбавок посреднических организаций.

Изучение зарубежной ограничительной практики в сфере госзакупок указывает на нео-правданность значительных преференций в рыночных условиях. В США запрет на приобретение иностранной продукции обходился ежегодно Правительству страны в 100 млн долл. и повлек за собой повышение уровня закупочных потребительских цен. Одновременно сохранение каждого рабочего места в американской металлургической промышленности обходилось потребителям ее продукции, как государственным, так и частным, в 1 млн долл. В то же время полученная выгода в расчете на одно рабочее место в среднем, по оценкам, не превышала 60 тыс. долл.

Аналогичная практика имела место в Канаде во второй половине ХХ века, где проведение подобной протекционистской политики в системе госзакупок обернулось для покупателей продукции обувной промышленности, например, дополнительными расходами в пределах 53-69 тыс. долл. в год в результате сохранения там рабочих мест. При этом средние ежегодные доходы в расчете на одно рабочее место составляли не более 7 тыс. долл. 13

В конечном итоге, подобные меры не только приводили к дополнительным затратам, но и отрицательно сказывались на внутренней ценовой политике, вызывая рост цен и инфляцию. К тому же проблема сохранения рабочих мест не была решена, а в ряде случаев она решалась за счет сокращения числа работающих в других секторах экономики. Это подтверждает вывод о неэффективной роли протекционизма в качестве альтернативы структурной политики.

Применение дискриминационных мер в сфере госзакупок, в частности, на примере оборонной промышленности США и стран ЕС, а также энергетической и телекоммуникационной сферах отдельных европейских государств (Бельгии, Франции, Германии, Италии и Великобритании) позволило выявить ряд других негативных последствий для национальной экономики. В их числе:

0 косвенное поощрение неконкурентоспособных предприятий;

0 создание препятствий процессам международного технологического сотрудничества, инвестиций на НИОКР, что ведет к экономически неоправданному увеличению производственных мощностей;

0 увеличение финансовых затрат госструктур на госзакупки в условиях недостаточности объемов продукции и услуг со стороны национальных компаний;

0 возникновение диспропорций на товарных рынках вследствие фактического субсидирования государством национальных производителей и, как следствие этого, необоснованно высоких цен.

Кроме того, опыт применения внешнеторговых ограничений в сфере госзакупок в США, Канаде, европейских странах свидетельствует также о неэффективности мер протекционизма, которые в условиях несовершенной конкуренции ведут к повышению внутренних цен, в случае применения их совместно с проведением антиинфляционной политики устойчивого экономического роста. Побочные эффекты протекционизма в практике госзакупок в странах ЕС повлияли на внешнеторговые процессы, сохранив барьеры для участия зарубежных компаний, что сказалось на конкурентоспособности европейских компаний и проявилось, в частности, в следующем:

0 сокращении инвестиций в сфере разработок новых технологий, маркетинговых и производственных стратегий со стороны национальных предпринимательских структур;

0 затруднении в формировании ассортиментной специализации даже крупных компаний стран ЕС;

0 снижении экспортного потенциала государств в составе ЕС за счет ориентации национальных компаний преимущественно на внутренний товарный рынок и рынки развивающихся стран.

В целом негативные последствия, связанные с практикой протекционизма в системах госзакупок ведущих европейских стран на период конца 90-х годов ХХ века оценивались в 8-19 млрд евро в год, что составляет 2-5% от их общих затрат на государственные закупки (0,3 - 0,7% национального ВВП).14

В частности, в Великобритании, в результате отказа от политики предоставления привилегий национальным компаниям, в системе госзакупок продукции оборонного назначения была достигнута ежегодная экономия бюджетных средств на сумму свыше 1 млрд ф. ст. Это эквивалентно 10% общих расходов госбюджета на приобретение оборудования, а главное -

привело к повышению конкурентоспособности экспортной продукции оборонной промышленности. 15

Таким образом, межстрановой анализ показал, что меры протекционизма, действовавшие в ХХ веке в ряде развитых стран в целях защиты и содействию развитию промышленной базы, значительно ослабили их конкурентоспособность: вызвали стагнацию промышленного развития, сокращение национального дохода и рост ценовых диспропорций на продукцию ряда отраслей. Это было обусловлено тем, что, предоставляя гарантированные заказы для национальной промышленности, правительства отдельных стран не предусматривали требований и стимулов для модернизации и повышения конкурентоспособности, без которых невозможно сформировать сильную производственную базу.

Тем не менее, использование протекционизма в системе госзакупок допустимо в случае реализации государством отдельных специфических задач, связанных с обеспечением национальной обороны, стимулированием развития конкретных отраслей промышленности и территорий, а также поддержанием уровня жизнеобеспечения социальных слоев, представляющих группу риска. Однако оно должно иметь строго дозированный и экономически обоснованный характер и сочетаться с реализацией политики информационной открытости и прозрачности в системе госзакупок.

Примечания:

1 D. Audet. Quantifying the Size of Government Procurement /OECD Trade Directorate Report. - OECD, 2002.

3 Government Finance Statistics. Summary tables: Data 1995-2005. /Luxemburg: Office for official publications of the European Communities. 2006.

4 Становление рыночной системы государственных закупок в России /Под ред. В. И. Смирнова. -Казань: НПО “БизнесИнфо-Сервис”, 2000.

6 Отчет ОЭСР за 2002 год по анализу воздействия финансовой помощи на экономику принимающих стран. - “World Development Indicators Online”.

Международный опыт госзакупок стал предметом пристального внимания не только теоретиков, но и практиков в данной области деятельности, что обусловлено необходимостью профессионального подхода к реализации норм и требований Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Среди основных целей Федерального закона № 44-ФЗ необходимо отметить повышение эффективности и результативности обеспечения государственных и муниципальных нужд. Достижение поставленной цели основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок; обеспечения конкуренции; профессионализма заказчиков; стимулирования инноваций; единства контрактной системы в сфере закупок; ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд; эффективности осуществления закупок. Реализация вышеуказанных принципов требует серьёзного научно-методического обеспечения процесса государственных закупок в России. В статье представлен анализ организации государственных закупок в Австралии, Канаде, Швейцарии, Украине и других странах. Международный опыт государственных закупок представляет научный интерес и частично раскрыт в исследованиях Л. Давлятиной, А. Захарова, А.Н. Ладягина и др. Изучение зарубежного опыта является необходимым элементом научно-методического обеспечения госзакупок, которое стало актуальной научно-практической задачей. Анализ закупок в России позволяет выделить отсутствие научно-методического обеспечения данной деятельности как одного из факторов неэффективного использования бюджетных средств. Особую актуальность разработка научно-методического обеспечения госзакупок с учётом международного опыта приобрела сейчас – в период перехода к контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

контрактная система

международный опыт

государственные закупки

1. Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. - М. : Волтер Клувер, 2009. - С. 111.

3. Каранатова Л.Г. Воздействие государственного заказа на активизацию инновационной деятельности в России: монография. - СПб. : Изд-во СЗАГС, 2011. - 180 с.

4. Руководство по закупкам: учеб. пособие / под ред. Н. Димитри, Г. Пича, Дж. Спаньоло; пер. с англ. М.М. Форже, Е.В. Хилинской под ред. И.В. Кузнецовой; Нац. исслед. ин-т «Высшая школа экономики». - М. : Изд. дом Высшей школы экономики, 2013. - 659 с.

5. Смотрицкая И.И. Экономика государственных закупок. - М. : Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. - 232 с.

6. Фиц А.Ю. Совершенствование управления государственными закупками в Украине // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. - 2013. - № 1 (33). - Режим доступа: http://region.mcnip.ru/

7. Галущак М.П. Державнi закупiвлi в Украiнi: теоретичнi аспекти та практичнi проблеми//Галицький економiчний вiсник. - 2011. - № 1 (30). - С. 45-53.

8. National Bureau of Statistics of China official Website. - URL: http://www.stats.gov.cn/.

Система государственных закупок Российской Федерации находится в состоянии перехода к контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, регламентированного Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Среди основных целей Федерального закона № 44-ФЗ необходимо отметить повышение эффективности и результативности обеспечения государственных и муниципальных нужд. Достижение поставленной цели основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок; обеспечения конкуренции; профессионализма заказчиков; стимулирования инноваций; единства контрактной системы в сфере закупок; ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд; эффективности осуществления закупок. Реализация вышеуказанных принципов требует серьёзного научно-методического обеспечения процесса государственных закупок в России.

В последние годы государственные закупки стали предметом диссертационных исследований, среди которых необходимо выделить работы В. Никифоровой «Государственные закупки как фактор развития регионального комплекса» (2010); А.Н. Ладягина «Международные тендеры в современных мирохозяйственных отношениях» (2009); И.И. Смотрицкой «Трансформация системы государственных закупок в российской экономике» (2009); Н.Н. Ефремовой «Международный опыт повышения эффективности государственных закупок и его использование в российской практике» (2010); В.Ю. Котельникова «Институциональная модернизация государственных закупок как инструмент обеспечения экономической безопасной России» (2012). Но данные исследования носят точечный характер и не охватывают всего спектра проблем сферы государственных закупок.

Анализ диссертаций, монографий («Протекционистская политика на рынке государственных закупок в России и за рубежом», Е.В. Балацкий, А.Б. Гусев, Н.А. Екимова (2007); «Закупки товаров и энергосервисных нужд: правовое регулирование», Л.В. Андреева (2011); «Государственные и муниципальные закупки: проблемы применения гражданско-правовых санкций», А.В. Делякина (2012); «Развитие механизма взаимодействия предпринимательских структур при использовании госзаказа», Л.Л. Лозенко (2011) и др.) свидетельствует о недостаточном теоретическом обосновании развития процесса государственных закупок в России, в том числе мало освещён международный опыт госзакупок.

Международный опыт государственных закупок представляет научный интерес и частично раскрыт в исследованиях Л. Давлятиной, А. Захарова, А.Н. Ладягина и др. Ведущие принципы международных закупок достаточно широко описаны в литературе как принципы прокьюремента, основными из которых являются открытость и прозрачность закупок для удовлетворения общественных потребностей; равноправное и справедливое отношение ко всем поставщикам; экономное и эффективное использование бюджетных средств. Н.Н. Ефремова (2010) рассматривает международные государственные закупки как одну из форм мировой торговли, при которой задача покупателя - приобретение товара или услуги с определёнными параметрами или технико-экономическими характеристиками. В диссертационном исследовании Н.Н. Ефремова предлагает заимствовать австралийскую методику «эффективного расходования средств» или канадскую методику «оптимальной стоимости» для оценки эффективности государственных закупок. Данный опыт, несомненно, заслуживает внимания, но необходимо чётко понимать специфику обоих подходов для возможностей заимствования определённых положений в отечественной практике организации государственных закупок.

Сектор государственных закупок Австралии по эффективности сделок представлен на основе принципа value for money. При этом точной формулы расчётов нет. Данный принцип - это некая концепция определения эффективности закупочной деятельности на основе сравнения окончательной стоимости и рекомендованной. В руководстве по лучшим методам политики, размещённом на сайте DOFA, отмечается, что концепция эффективного расходования средств - это своего рода требование к должностным лицам органов закупок добиваться лучших результатов на каждой стадии закупочного процесса с учётом не только наименьшей цены, но и выгод, издержек, основанных на жизненном цикле товаров . С другой стороны, ответственность и полномочия по государственным закупкам были делегированы главам государственных министерств и организаций, которые осуществляют закупки. Такое положение вещей привело к тому, что каждое министерство разрабатывает собственный стандарт по кадровому набору; оценку компетенции в области закупок и др. Ещё в 2000 г. была поставлена под сомнение адекватность данного подхода в отчёте «Контроль за исполнением контрактов в сфере общественных услуг Австралии». В отчёте было отмечено, что выросло число контрактов, которые не были проверены со стороны государства, т.к. закупочные организации отмечали присутствие коммерческой тайны. В результате контроль за исполнением контрактов стал одним из самых слабых направлений процесса государственных закупок Австралии. Были приняты ряд мер для того, чтобы «Руководство Содружества по конкурентным торгам и управлению контрактацией для руководителей» гарантировало обеспечение консультаций и руководства по управлению рисками на всех фазах жизненного цикла контракта.

Что касается эффективности государственных закупок в Канаде, то необходимо отметить, что концепция «оптимальной стоимости» - value for money рассматривается как своего рода комбинация цены, технической выгоды и качества. Такое сочетание выделенных аспектов определяется закупочным органом в процессе запроса предложений и устанавливается в критериях оценки запрошенных предложений. Выполненные действия позволяют сформировать базу оценки и переговоров между покупателями и продавцами. Правительством Канады проводятся постоянные проверки для повышения роли закупок в промышленном и региональном развитии. Реализация национальных задач осуществляется через «Канадскую ежегодную стратегию закупок».

Таким образом, опыт Австралии и Канады при всём своеобразии имеет ряд общих недостатков, основным среди которых является отсутствие эффективного механизма оценки соответствия полученных результатов заявленным задачам.

Интерес представляет оценка эффективности государственных закупок Аргентины, которая основывается на трёх положениях: введение объединённых закупок (несколько государственных заказчиков объединяют закупки); использование контрольных цен (механизм контроля при недостаточном уровне конкурентной процедуры отбора); электронные закупки.

В Бельгии национальным законом о государственных заказах на работы, поставки и услуги предусматривается контроль над государственными расходами на всех этапах закупочной деятельности: принятие решения; расчёт сметы расходов; анализ соответствия планируемых расходов возможностям бюджета; визирование расходных документов; контроль оплаты контрактов.

К. Аязос отмечает, что в Норвегии ежегодный объём государственных закупок составляет 50 миллиардов евро. Страна принимает участие в европейском рынке как участник Соглашения о Европейской экономической зоне, что требует организации закупочной деятельности в соответствии с законами ЕЭС.

В Швеции надзор в сфере закупок осуществляет Управление по вопросам конкуренции, которое вносит изменения в правила закупок для развития эффективной конкуренции.

В Дании формирование политики государства в области государственных закупок осуществляют Ведомство по вопросам конкуренции Дании и Ведомство предпринимательства и строительства Дании.

В Финляндии регулирование государственных закупок осуществляется министерством занятости и экономики совместно с Федерацией муниципалитетов.

В Китае государственные закупки используются для уменьшения зависимости национальных производителей от конъюнктуры мировых финансовых рынков. Китай жестко регламентирует формы участия иностранного капитала в национальной экономике и вместе с тем обеспечивает открытость зарубежным странам относительно потоков ресурсов и товаров. Политика государственных закупок в Китае состоит из двух направлений: государственные закупки как инструмент уменьшения технологической и финансовой зависимости национального производства от иностранных источников ресурсов и капитала; государственные закупки как механизм поддержки национального на экспорт. Такой подход способствует высокому уровню загруженности производства, позволяет избежать безработицы.

В Швейцарии закупки регламентированы кантональным, межнациональным и местным законодательством. При этом предусмотрен равный доступ поставщиков как из Швейцарии, так и других стран, имеющих режим госзакупок, идентичный швейцарскому. Необходимо отметить, что в системе государственных закупок Швейцарии традиционно важную роль играют социальные вопросы.

Е. Медякова, описывая европейскую систему госзакупок, отмечает, что при создании единой системы наднационального законодательства Европейского союза был использован опыт США. Автор указывает, что существующие различия в законодательствах стран Европейского союза осложнили процесс разработки процедур и методов проведения закупок для государственных нужд, их информационного обеспечения.

Оптимизация закупок для государственных нужд при минимализации расходов; обеспечение равных условий конкуренции при заключении контракта; соблюдение требования публичности; содействие осуществлению честного и открытого бизнеса; помощь малым и средним предприятиям в получении правительственных заказов - такие основные цели европейской системы госзакупок выделяет Е. Медякова.

Зубар В.В. отмечает, что существующей на Украине системе государственных закупок свойственно несовершенство нормативно-правовой и методической базы управления системой конкурсных закупок, что позволяет недобросовестным заказчикам использовать многие злоупотребления, пагубно сказывающиеся на эффективности госзакупок. Вместе с тем автор подчёркивает, что чётко сформулированная цель приближения национального законодательства к нормативной базе ЕС в рамках ассоциативного соглашения не позволит отступать от международных принципов и стандартов в сфере госзакупок. В.В. Зубар пишет, что приоритетным направлением совершенствование системы госзакупок является разработка и реализация концепции госзакупок как системы принципов повышения эффективности функционирования государственных, региональных и местных структур и организаций на основе оптимизации закупочных процессов. По мнению учёного, такая концепция должна реализовываться на основе системного подхода и наличия четырёх условий: качественно разработанной нормативной базы; сильного и компетентного контрольного и координационного органа; действенной системы подготовки кадров как для заказчиков, так и для поставщиков, информационного обеспечения.

Миняйло А.И. (2011) рассматривает государственные закупки на Украине как фактор обеспечения положительной динамики экономического роста с позиций институционального подхода. При этом система госзакупок представлена как динамическая, постоянно совершенствующаяся. Но внедрение новых моделей управления закупками на Украине связано с определёнными методическими затруднениями. Проведённое ученым исследование научных взглядов на проблему госзакупок позволило раскрыть регулятивную функцию госзакупок в системе регулирования национальной экономики. Анализ значения госзакупок как макроэкономического регулятора национальной экономики определил их влияние на инновационные процессы при разработке научно-технической, инновационной, промышленной и бюджетной политики. А.И. Миняйло среди недостатков при закупках на Украине отмечает несовершенство законодательства, которое приводит к неоднозначности трактовки отдельных норм и правил распределения бюджетных средств, конфликту интересов в сфере госзакупок; нецелевое использование средств при проведении госзакупок; недостаточную открытость и прозрачность закупок.

А.Ю. Фиц (2013) отмечает, что вопросы совершенствования системы управления госзакупками на Украине с целью эффективного использования бюджетных средств, размещения заказов и др. приобрели особую остроту. Автор пишет, что неполнота и нестабильность структуры действующего закона о размещении заказа была оценена политическим руководством страны как главная причина непростой ситуации с закупками. А.Ю. Фиц предлагает следующие принципы формирования результативной системы госзакупок:

Стратегический подход (стратегическое мышление), который предусматривает применение целостной стратегии для дальнейшего развития системы закупок, и системный подход, направленный на разработку всех существенных составляющих системы закупок (правовое поле; институциональные механизмы); процедурная основа; подготовленные кадры в системе закупок; гражданское общество как клиент результативной системы закупок.

Таким образом, международный опыт государственных закупок представляет несомненный интерес для разработки и внедрения новых подходов к организации отечественных госзакупок. Анализ закупок в России позволяет выделить отсутствие научно-методического обеспечения данной деятельности как одного из факторов неэффективного использования бюджетных средств. Особую актуальность разработка научно-методического обеспечения госзакупок с учётом международного опыта приобрела сейчас - в период перехода к контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Рецензенты:

Гладилина И.П., д.п.н., доцент, профессор кафедры управления государственными и муниципальными заказами Московского городского университета управления Правительства Москвы, г. Москва.

Соколов Л.А., д.э.н., профессор, Московский городской университет управления Правительства Москвы, г. Москва.

Библиографическая ссылка

Введение

Прокьюремент, или, говоря образно, "искусство закупать", учение вовсе не такое юное, как может показаться. Как в военном деле на протяжении веков развивались в противоборстве оружие и броня, так и в деловой сфере состязались продавцы и закупщики. Причем, чем сильнее развивались рыночные отношения, тем важнее становилась роль продавца. Не случайно в списках наиболее продаваемых бизнес-книг и востребованных учебных семинаров тематика эффективных продаж - «искусство продавать» - является одной из лидирующих. Однако, для максимизации прибыли важно не только продать продукцию подороже, но и нести при этом минимально возможные затраты на ее изготовление или приобретение. Ведь порой приобрести именно то, что нужно, и на оптимальных условиях не так-то просто. (4)

Анализ мирового опыта использования различных закупочных процедур показывает, что одной из наиболее эффективных форм организации крупных закупок товаров и услуг является проведение открытых конкурсов (тендеров). В этой связи данная курсовая работа посвящена именно теме конкурсных торгов, а именно правилам и процедурам их проведения. Актуальность работы состоит в том, что в современном мире система государственных закупок закономерно стала составной частью сферы внутреннего обмена товаров и услуг и одним из механизмов поддержания конкуренции и либерального способа хозяйствования.

Целью курсовой работы является детальное рассмотрение основных правил и процедур, а также правовой базы осуществления государственных закупок на современном мировом рынке на примере двух кредитно-финансовых институтов: Международного Банка Реконструкции и Развития и Карибского Банка развития. Перед нами стоят следующие задачи:

1. выявить причины возникновения таких организаций как МБРР и КБР;

2. подробнее познакомиться с их деятельностью;

3. выявить схожее и различное в способах и методах предоставления кредитов данными финансовыми институтами;

4. оценить роль закупок в мировой экономике в целом.

Объектом исследования являются процедуры и правила закупок, установленные рассматриваемыми нами организациями, а предметом исследования служат сами закупки, осуществляемые по этим правилам.

Государственные закупки на современном мировом рынке

1.1 Сущность, предмет и роль закупок в мировой экономике

Рынок государственных закупок является важнейшим элементом социально-экономического развития страны, а сама система государственных заказов все более становится одним из основополагающих институтов государственного регулирования экономики, оказывающего существенное влияние на ее динамику и структуру.

Термин «государственные закупки» почти в каждой стране интерпретируется по-своему. В большинстве случаев речь идет о закупках за счет государственного бюджета на обеспечение жизнедеятельности и функционирования органов государственной власти. При этом из понятия «закупки для государственных нужд» исключаются закупки товаров (работ, услуг), приобретаемых с целью их дальнейшей перепродажи.

Закупки - это приобретение любыми способами товаров, работ или услуг. Закупающей организацией может быть любой правительственный департамент, учреждение, орган или другая организация или любое её подразделение, которое в данном государстве занимается закупками (также государство, принимающее настоящий Закон, может включить в данный список другие организации или предприятия или их соответствующие категории, которые должны быть включены в определение "закупающая организация").

Переоценить роль государственных закупок трудно. В современном мире это не просто процесс заказа, но инструмент выстраивания политики выполнения государством своих функций:

1. защиты (ВПК),

2. продовольственной безопасности (АПК),

3. энергетической безопасности (ТЭК),

4. социальная сфера (образование, здравоохранение, наука, культура),

5. охрана и сохранение природных ресурсов.

О важности совершенствования механизма госзакупок свидетельствует и тот факт, что на рубеже XX-ХХI столетий доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте практически во всех странах (развитых и развивающихся) возросла более чем в 700 раз. Отмечается увеличение, как объема, так и стоимости закупок для государственных нужд. Государство становится крупнейшим потребителем на рынке товаров, работ и услуг - доля государственных закупок постоянно растет и составляет в развитых странах более 20% ВВП. Поэтому правительства, руководя государственными расходами и налогами, могут оказывать значительное воздействие на социально-экономические процессы, а государственные закупки все более рассматриваются как один из действенных инструментов социально-экономического развития и государственной политики в решении таких важнейших задач, как обеспечение единства экономического пространства, развитие рынков и сохранение конкурентной среды, поддержка регионов и групп населения, развитие определенных субъектов рынка и секторов экономики.

Госзакупки - это инвестиции. Посредством механизма госзакупок решается проблема привлечения ресурсов для ускоренного экономического роста и социального развития. При этом важно учитывать, что для устойчивого и гармоничного социально-экономического развития важны не только темпы экономического роста, но и создание условий для решения таких важных задач, как:

· достижение социальной и технологической однородности экономического пространства страны,

· снижение дифференциации уровня жизни по доходным группам и между различными регионами,

· сближение технологического уровня производства в различных отраслях экономики,

· повышение социально-технологической однородности экономики.

Именно посредством совершенного механизма госзакупок эти задачи могут быть решены наиболее эффективно. В пользу этого свидетельствует более чем 200-летний опыт развития Федеральной контрактной системы в США.

Что же является предметом государственных закупок?

Согласно классификации, предложенной ЮНСИТРАЛ, принято подразделять предметы закупок на товары, работы и услуги. К «товарам» обычно относятся предметы любого вида и описания, в том числе сырье, изделия, оборудование и предметы в твердом, жидком или газообразном состоянии, электрическая энергия, а также услуги, сопутствующие поставкам товаров, если стоимость таких сопутствующих услуг не превышает стоимости самих товаров. Под «работами» подразумевают любую деятельность, связанную со строительством, реконструкцией, сносом или обновлением зданий, сооружений или объектов, в том числе подготовку строительной площадки, выемку грунта, возведение, сооружение, монтаж и отделку, а также сопутствующие строительные услуги, такие, как бурение, геодезические работы, спутниковая съемка, сейсмические исследования и аналогичные услуги, если их стоимость не превышает стоимости самого строительства. «Услуги» означают любой предмет закупок помимо товаров и работ.

Говоря о закупках, нельзя забывать о таком важном их элементе, как прокьюремент (procurement) - совокупность методов, позволяющих максимально эффективно удовлетворять потребности заказчика в товарах, работах и услугах. Прокьюремент представляет собой взаимосвязанную систему, включающую:

· планирование закупок;

· определение целесообразности предложенной закупки;

· регламентирование закупок;

· проведение закупок;

· контроль закупок.

В зарубежной закупочной практике существует устоявшаяся система базовых принципов прокьюремента, которые включают в себя:

1. открытость и прозрачность - доступность информации о закупках;

2. подотчетность и ответственность - четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном контроле;

3. конкурентность - выбор контрагента должен проводиться на принципах состязательности;

4. равенство и справедливость - недопущение дискриминации;

5. эффективность - максимальная экономическая выгода при достижении результата;

6. обоснованность - закупка той продукции, которая действительно необходима и наилучшим способом удовлетворяет реальным потребностям заказчика.

Эти принципы являются основой для законодательства во многих странах, и нашли свое закрепление в ряде международных документов, в частности, в Многостороннем соглашении о государственных закупках в рамках Всемирной торговой организации. А всё потому, что вопросы регулирования государственных закупок во всем мире являются объектом пристального внимания со стороны законодателей - ведь в данном случае сам покупатель, то есть государство, заинтересован в максимальной эффективности процесса. Давайте же подробнее рассмотрим современные правила организации закупок, помогающие разрешить вопросы нечестной конкуренции и возможные конфликты сторон, возникающие в международной торговле.

1.2 Организация закупок товаров и услуг. Правовая база

Государственные закупки и размещение заказов в развитых странах происходит на основе общепринятых методов:

1. конкурсные процедуры (открытые, закрытые, двухэтапные, селективные),

2. закупки на основе переговоров с несколькими потенциальными поставщиками,

3. закупки в обычной торговой сети (метод запроса котировок),

4. закупки у единственного источника.

Наиболее широко используются именно конкурсные процедуры, ведь они позволяют обеспечить равные условия доступа к государственным заказам, открытость и прозрачность всех процедур и критериев выбора. Возможность применения иных способов требует соответствующих обоснований.

Большинство развитых стран, несмотря на давние традиции рыночной экономики, учитывает в своем национальном законодательстве международные требования. Общепринятые в мировой практике принципы осуществления закупок (в том числе, принципы прокьюремента, о которых упоминалось выше) и размещения заказов сформулированы в законодательствах отдельных стран и зафиксированы в ряде международных документов, таких как

· Директивы ЕС,

· Многостороннее соглашение о государственных закупках в рамках ВТО,

· Документы Организации Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества и другие.

Различия в законодательствах отдельных стран обусловлены приоритетами экономической политики того или иного государства. Закупочная практика, существующая в стране, является хорошим индикатором, как уровня развития рыночных отношений, так и состояния экономики в целом. На уровне национального законодательства происходит уточнение, конкретизация международных положений с учетом особенностей экономической политики государства. Выпускаются отраслевые нормативные акты, позволяющие на базе общего национального законодательства сформулировать конкретные положения, отражающие специфику той или иной отрасли.

В ряде стран осуществляется государственное регулирование международных тендерных процедур с целью упорядочения притока иностранного предпринимательского капитала и защиты интересов местных фирм. Например, законодательно закрепляется право местных компаний на приоритет в уровне цен, т. е. при прочих равных условиях выигрыш присуждается местному поставщику, даже если предложенная им цена выше, чем у иностранных участников. Ценовая "фора" для местных игроков может составлять от 6% (США, Канада) до 15% (Кувейт, Индия) и более.

К торгам могут не допускаться те иностранные участники, которые в своих предложениях не предусматривают передачу части подряда местным фирмам, определен перечень работ и услуг, которые иностранный подрядчик обязан передавать местным фирмам. Во многих государствах участие зарубежных компаний в тендерах возможно только через местных агентов или партнеров (Египет, Оман). Иногда иностранным подрядчикам запрещается ввозить оборудование и материалы, выпускаемые местной промышленностью, существует правило тройного превышения числа местного персонала над иностранным для подрядных объектов. В некоторых странах часть госзаказа резервируется для определенных категорий поставщиков, например малого бизнеса, организаций инвалидов, учреждений пенитенциарной системы и т. д. Крупные контракты умышленно разбиваются на более мелкие для облегчения доступа национальным производителям. Для преодоления таких ограничений и повышения возможности выигрыша заказов иностранные компании стали прибегать к созданию консорциумов с участием местных фирм.

Современное международное законодательство о государственных закупках базируется на Типовом законе Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ), а также на руководстве по принятию типового закона ЮНСИТРАЛ. Типовой закон ЮНСИТРАЛ "О закупках товаров (работ) и услуг" содержит 57 статей, сгруппированных в 6 глав:

1. Общие положения;

2. Методы закупок и условия их использования;

3. Процедуры торгов;

4. Основной метод закупок;

5. Процедуры, применяемые при закупках альтернативными методами;

6. Обжалование.

Типовой закон предназначается для тех стран (правительств), которые считают желательным регламентировать закупки товаров (работ) и услуг и преследуют следующие цели:

· обеспечение максимальной экономичности и эффективности закупок;

· расширение и стимулирование участия в закупках поставщиков (подрядчиков), независимо от государственной принадлежности, что служит развитию международной торговли;

· развитие конкуренции между поставщиками (подрядчиками) в отношении закупаемых товаров (работ) или услуг;

· обеспечение справедливого и беспристрастного отношения ко всем поставщикам (подрядчикам);

· содействие объективности и беспристрастности процесса закупок и общественному доверию к нему;

· обеспечение открытости процедур закупок.

В данном документе рассматриваются внеконкурсное размещение заказов, конкурсное размещение заказов с ограничением числа участников, с использованием котировок, особенности закупок товаров у единственного источника и т. д. Также приведены типовые требования к организации привлечения конкурсных заявок и заявок на предквалификационный отбор. Рассмотрен порядок предоставления и типовые требования к составу конкурсной документации. Закон регламентирует порядок и критерии для оценки предложений. Закупающая организация устанавливает критерии оценки предложений и определяет относительное значение каждого такого критерия и порядок их применения. Процедуры отбора победителя могут предусматривать: отбор без проведения переговоров (исключительно по установленным критериям оценки); отбор путем проведения одновременных переговоров; отбор путем проведения поочередных переговоров.

Вне зависимости от страны реализации проекта, способы и правила проведения закупок по проектам главного мирового кредитора - Всемирного банка - остаются неизменными и достаточно четко регламентированными на основе конкурсных процедур, изложенных в соответствующих нормативных и методических документах.

Чтобы подтвердить или опровергнуть данное утверждение, рассмотрим подробнее такие кредитно-финансовые институты, как Международный Банк Реконструкции и Развития и Карибский Банк Развития.

Мировой опыт организации и регулирования международных тендеров

1.Основные принципы зарубежного прокьюремента

2.Преференции национальным поставщикам

.Организация государственных закупок на основе тендеров в различных странах

.Особенности тендерных процедур в проектах международных организаций

1. Основные принципы зарубежного прокьюремента

международный тендер прокьюремент закупка

Термин «государственные закупки» почти в каждой стране интерпретируется по-своему. Обычно разделяются закупки за счет государственного бюджета на обеспечение жизнедеятельности и функционирования органов государственной власти (канцтовары, оргтехника, транспорт и т. п.) и закупки в целях обеспечения функций государства (оборона, безопасность, здравоохранение и т. д.). В любом случае из понятия «закупки для государственных нужд» исключаются товары (работы, услуги), закупаемые с целью их дальнейшей перепродажи.

Закупочная практика, существующая в стране, является хорошим индикатором как уровня развития рыночных отношений, так и состояния экономики в целом. Существуют различные модели организации закупочной деятельности. Доминируют две из них - распределенная (децентрализованная) и централизованная.

Наиболее эффективным оказывается комбинирование моделей, когда, например, общее руководство закупочной деятельностью (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет министерство финансов или экономики, в частности, путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными структурами (отделами). Именно такую структуру имеет система государственных закупок Великобритании.

Главная из проблем в современной зарубежной практике госзакупок - пресловутый «человеческий фактор», отражающийся в коррупции и недобросовестности. Речь идет уже не об эпизодическом подкупе чиновников, а срастании власти и бизнеса, вследствие которого наряду с конкурентными методами выбора поставщиков очень важную роль стало играть лоббирование.

Однако хорошо проработанная нормативная база и грамотное администрирование закупок вполне могут свести возможные потери эффективности к минимуму - лобби превращается лишь в один из факторов выбора, работающий в обстоятельствах «при прочих равных».

Следует отметить две важные тенденции в мировой закупочной практике. Первая заключается в постепенной децентрализации проведения закупок, вторая - в смене приоритета закупок от достижения минимальной цены закупки к выбору максимально эффективного для заказчика решения в рамках установленного бюджета.

В зарубежной закупочной практике существует уже устоявшаяся система базовых принципов, которые включают в себя:

• прозрачность (иногда называемая «транспарентностью», англ. transparency) - открытость и доступность информации о закупках;
• подотчетность и соблюдение процедур (accountability and duprocess) - четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном, контроле;
• открытая и эффективная конкуренция (open and effective competition) - недопущение дискриминации;
• справедливость (fairness) - равные возможности для всех участников закупок.
• Эти принципы лежат в основе регламентирующего закупки законодательства многих стран. Они нашли закрепление в ряде международных документов, в частности в уже упоминавшемся Многостороннем соглашении о государственных закупках в рамках ВТО, и являются основными принципами прокьюремента.
• 2. Преференции национальным поставщикам
• Один из фундаментальных законов мировой экономики гласит, что потери национальных потребителей от протекционистской политики всегда выше, чем выгоды национальных производителей. Однако некоторые страны, рассчитывая поддержать собственную промышленность, предоставляют различного рода преференции местным поставщикам и подрядчикам при госзакупках. Стоит отметить, что эта практика постепенно сокращается, во многом благодаря деятельности международных организаций, таких, как ВТО. Но полностью отойдут от нее, по всей видимости, еще не скоро.
• В ряде стран осуществляется государственное регулирование международных тендерных процедур с целью упорядочения притока иностранного предпринимательского капитала и защиты интересов местных фирм.
• Во многих развивающихся и промышленно развитых странах законодательно закреплено право местных фирм на приоритет в уровне цен, т.е. при прочих равных условиях выигрыш присуждается местной фирме даже в том случае, если цена ее предложения выше цены предложения других иностранных участников. Ценовая маржа в пользу местных фирм может составлять от 6% (США, Канада) до 15% (Кувейт, Индия) и даже выше. В ряде стран не допускаются к торгам те иностранные участники, которые в своих предложениях не предусматривают передачу части подряда местным фирмам. Иногда иностранным подрядчикам запрещается ввозить оборудование и материалы, выпуск которых освоен местной промышленностью, введено правило тройного превышения числа местного персонала над иностранным для подрядных объектов, определен перечень работ и услуг, которые иностранный подрядчик обязан передавать местным фирмам. В некоторых странах часть госзаказа резервируется для определенных категорий поставщиков, например, малого бизнеса, организаций инвалидов, учреждений пенитенциарной системы и т.д. Крупные контракты умышленно разбиваются на более мелкие для облегчения доступа национальным производителям. Во многих государствах участие зарубежных компаний в тендерах возможно только через местных агентов или партнеров (Египет, Оман). Для преодоления таких ограничений и повышения возможности выигрыша заказов иностранные компании стали прибегать к созданию консорциумов с участием местных фирм.
• Наблюдается тенденция расширения прав организаторов торгов, которые дополняют усилия государств по стимулированию деятельности национальных производителей и повышению эффективности инвестиций. Так, например, широко применяется практика повторных торгов с целью снижения цены. Наряду с ценовой политикой тендерные комитеты при проведении подрядных торгов стали все шире использовать в интересах заказчиков «конкуренцию кредитов», позволяющую принуждать участников тендера принимать на себя обязательства по участию в кредитовании и даже финансировании расходов по сооружению объектов. Нередко кредитно-финансовые условия тендерных предложений являются решающим критерием при определении победителя торгов. В современных условиях все чаще стали использоваться менее явные способы ограничений, такие как таможенные пошлины и нетарифные меры (стандарты, сертификаты, лицензии и т.д.).
• Таким образом, можно отметить, что большинство стран используют различные способы ограничения доступа на свои рынки иностранных конкурентов. Однако, как исключение, можно привести Германию, законодательство которой запрещает оказывать предпочтение национальным участникам.
• 3. Организация государственных закупок на основе тендеров в различных странах
• Соединенные Штаты Америки. В целом система закупок на национальные нужды в Соединенных Штатах Америки децентрализованная, однако закупки непосредственно на государственные нужды (обеспечение деятельности госаппарата и т. п.) очень напоминают, как ни странно, систему Госснаба, существовавшую в советские времена.
• В настоящее время проведение закупок для нужд федеральных органов власти в США является прерогативой Управления общих услуг (General Services Administration, GSA). GSA организует на основе заявок министерств и ведомств крупнооптовые закупки, используя конкурсные процедуры, в первую очередь - тендеры. Далее закупленные товары хранятся на складах GSA и перепродаются заказчикам по оптовой цене с удержанием небольшого процента, используемого для обеспечения жизнедеятельности GSA.
• Закупка на нужды национальной обороны осуществляет Министерство обороны (Department of Defense) США. Специализированные закупки проводятся также некоторыми другими ведомствами.
• Законодательную основу системы государственных закупок в США составляют «Правила закупок для федеральных нужд" (Federal Acquisition Regulations, FAR) и дополнение «Правила закупок для нужд обороны - дополнение» (Defense Federal Acquisition Regulations - Supplement, DFARS). Эти документы регламентируют всю систему федеральных закупок и отличаются весьма детальной проработкой принципов и процедур,
• В США используется достаточно мощный механизм преференций и квот для участия отдельных категорий поставщиков в госзакупках, включая:
• малый бизнес;
• предприятия, возглавляемые женщинами;
• предприятия с сотрудниками - представителями национальных меньшинств (в первую очередь - коренного населения);
• бизнес с привлечением инвестиций;
• учреждения исправительной системы (тюрьмы и т. п,).
• Великобритания. Главным координатором госзакупок в Великобританииявляется Государственное казначейство. В основе закупочной системы лежит принцип делегирования полномочий и функций, вплоть до уровня конкретного чиновника.
• Сами закупки входят в прерогативу отраслевых министерств, причем действуют и специализированные «отраслевые» закупочные службы. В каждом министерстве существует департамент контрактной работы.
• Например, Служба обеспечения национальной системы здравоохранения (National Health Service Supplies) обеспечивает закупки и поставки для медицинских учреждений всех уровней (до уровня сельских больниц включительно) всех видов необходимых товаров и услуг, от медицинского оборудования до бытового газа и электроэнергии.
• С одной стороны, это позволяет избежать излишних расходов на содержание специалиста по закупкам в каждом из учреждений, с другой - сэкономить бюджетные средства за счет проведения конкурсов и оптовых поставок.
• Законодательной основой британских госзакупок служат «Руководства по закупочной политике» (Procurement Policy Guidelines), а также ряд других документов.
• Германия. Спецификой госзакупок в Германииявляется минимальное разделение правил проведения закупок государством и коммерческими структурами на основе гражданского законодательства. Федеральные, региональные и местные органы власти, а также подчиненные им учреждения и организации руководствуются в своей деятельности бюджетным правом.
• Контрольная функция при проведении закупок возложена на Федеральную счетную палату и соответствующие контрольно-ревизионные органы федеральных земель.
• В основе системы государственных закупок в Германии лежат три основных нормативных документа:
• «Положение о госзаказе на услуги» (VOL), части «А» и «Б» в ред. от 12 мая 1997 г.;
• «Положение о госзаказе на строительные услуги» (VOB), части «А» и «Б» в ред. от 3 июля 1996 г. (а также Закон «О внесении изменений в закон "О принципах формирования бюджета"» и «Положение о размещении госзаказов» в ред. от 22 февраля 1994 г. и «Порядок проверки исполнения бюджета» в ред. от 22 февраля 1994 г.);?«Положение о госзаказе на услуги лиц свободных профессий» (VOF) от 12 мая 1997 г.
• Госзаказы размещаются на основе открытого (преимущественно) или закрытого конкурса, а в исключительных случаях и без объявления конкурса. При этом процедуры несколько отличаются от привычных: например, на вскрытии тендерных предложений участники конкурса не присутствуют.
• Для привлечения к госзакупкам малого и среднего бизнеса немецкое законодательство предусматривает разбиение крупных заказов на лоты, а при бесконкурсном размещении заказов - обязательную ротацию поставщиков.
• Начиная с определенного объема закупки обязательна публикация извещения о проведении конкурса в бюллетене закупок ЕС.
• Интересно, что немецкое законодательство запрещает оказывать предпочтение отечественным оферентам.
• Европейское сообщество. Рынок государственных закупок в Европейском сообществе (ЕС) составляет порядка 11% ВВП входящих в него стран, из которых 20 % приходится на услуги, 45 % - на товары, 35 % - на работы.
• ЕС ставит перед собой целью создание единого экономического пространства, регулируемого общими правилами, в том числе и в области государственных закупок. Они регламентируются посредством Директив, определяющих правила и процедуры закупки товаров, работ и услуг, в число которых входят:
• закупка товаров - The Supplies Directive 93/36/EEC;
• закупка услуг - The Services Directive 92/50/EEC;
• закупка работ - The Works Directive 93/37/EEC;
• соглашение о государственных закупках - Government Procu rement Agreement (GPА) и ряд других (97/52/ЕС, 89/665/ЕЕС, 87/95/ЕЕС).
• В основе этих директив лежат принципы:
• равного доступа к информации о планируемой закупке во всех странах - членах ЕС;
• отсутствия дискриминации в отношении участников из стран - членов Союза, в том числе в технических спецификациях;
• ?использования объективных критериев присуждения контракта. Постепенно национальное законодательство стран-членов Союза приводится в соответствие с положениями данных документов.
• Правила закупок в ЕС во многом схожи с рекомендуемыми международными документами, такими, как типовой закон о государственных закупках ЮНСИТРАЛ, хотя имеются и некоторые важные отличия, которые, в частности, касаются набора применяемых при закупках процедур.
• Несмотря на многолетний опыт проведения государственных закупок, в Западной Европе периодически встречаются различные нарушения. Так, в июле 2002 г. Европейская комиссия была вынуждена обратиться в Европейский суд (Court of Justice) в связи с выявлением отступлений от закупочных правил в Греции, Франции, Италии и Великобритании. Среди нарушений - проведение конкурсов без публикации приглашения в официальном издании (Греция), присуждение контракта без проведения конкурса (Греция, Италия), неоправданные ограничения или преференции для определенных категорий участников (Франция), неиспользование законодательства по госзакупкам полугосударственными предприятиями (Великобритания).
• А в феврале 2003 г. по обвинению в коррупции были арестованы 30 высокопоставленных чиновников итальянского правительственного агентства Anas, которое занимается организацией конкурсов по распределению правительственных и муниципальных строительных подрядов. Двое из задержанных попались на месте преступления - в момент, когда получали деньги от представителей строительных фирм, выигравших с их помощью тендер на постройку автотрассы в провинции Ломбардия на севере страны.
• Украина. Проведение закупок товаров, работ и услуг на государственные нужды в Украине регламентируется законом «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства» № 1490-Ш от 22 февраля 2000 г., постановлениями кабинета министров Украины и приказами Министерства экономики.
• Интересным моментом является возможность сокращения срока проведения торгов. Обычно он устанавливается в пределах 45 календарных дней со дня опубликования объявления о проведении торгов. В некоторых случаях данный срок может быть уменьшен до 15 дней.
• Украинское законодательство предусматривает преференции национальным поставщикам - 10 % (если цена предложения не превышает 200 тыс. евро для товаров, 300 тыс. евро - для услуг и 4 млн. евро - для работ). Особые льготы применяются для Украинского общества слепых и глухих, Союза организаций инвалидов и предприятий пенитенциарной системы (колонии и т. п.) - 15% независимо от цены предложения.
• Отдельные примеры: Аргентина и Восточная Европа. Система государственных закупок в Аргентине максимально направлена на защиту интересов национальных поставщиков - регламент проведения тендеров предусматривает уровень преференций в 5-10%.
• Еще одной важной особенностью является высокая стоимость конкурсной документации (от 1000 до 2000 долл. США). При этом любой заинтересованный поставщик имеет право бесплатно предварительно ознакомиться с ней.
• Объявление о тендере публикуется в официальных СМИ на испанском языке за 30-60 дней до его проведения.
• Достаточно активно внедряются принципы государственных закупок, выработанные мировым сообществом, и в практику восточноевропейских стран, а также государств, возникших на постсоветском пространстве.
• Организационная структура государственных закупок в этих странах во многом схожа: закупки осуществляют министерства и ведомства, на одно из которых возложены координирующие и контролирующие функции. Законодательную базу составляет закон о госзакупках (как правило, на основе типового проекта ЮНСИТРАЛ) и ряд подзаконных актов, а информация о закупках распространяется через специальное национальное издание.
• Россия. Доля государственных закупок в Российской Федерации составляет около 40 % расходной части бюджета.
• Конкурсные механизмы, наиболее эффективные как раз при крупных закупках, позволяют не только снизить стоимость необходимой заказчику продукции, но и повысить прозрачность и подконтрольность закупочного процесса и, как следствие, снизить уровень коррупции. Последняя задача в российских условиях, к сожалению, весьма актуальна. По разным оценкам, от 70 до 90 % государственных закупок осуществляются с различного рода нарушениями. Справедливости ради отметим, что далеко не все нарушения - следствие злого умысла закупщиков, иногда противоречивые требования различных законодательных актов выполнить практически невозможно.
• Система государственных закупок в России до сих пор находится в стадии формирования. Противоречивость, а зачастую и отсутствие нормативно-правового регулирования, недостаточная квалификация специалистов, ответственных за проведение закупок, высокий уровень коррупции - все эти обстоятельства снижают эффективность проводимых закупок и служат источником недоверия к ним со стороны поставщиков. Однако позитивные сдвиги налицо: доля объективно проводимых закупок медленно, но верно растет.
• По оценкам Министерства экономического развития и торговли РФ, снижение расходов бюджетных средств за счет использования конкурентных способов закупок в 2003 г. составляет 42 млрд. руб. (8,6 %).
• Основой законодательного регулирования системы государственных закупок являются:
• Конституция РФ;
• Гражданский кодекс РФ;
• Бюджетный кодекс РФ;
• Федеральный закон РФ от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (закон ноит дискриминационный характер, ограничивая участие в торгах всех субъектов сферы обращения и иностранных компаний);
• Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утв. Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению кор рупции и сокращению бюджетных расходов при организации за купки продукции для государственных нужд».

Существует ряд федеральных законов и десятки нормативно-правовых актов министерств и ведомств (приложение 6), а также весьма разношерстное региональное законодательство. Сразу отметим, что действует достаточно четкая иерархия их применения, и в случае, если нижестоящий по иерархической лестнице противоречит вышестоящему, применять следует регулирование, предлагаемое вышестоящим.

Особенности тендерных процедур в проектах международных организаций

Основными между народными организациями, которые финансируют процедуры закупок в различных странах, являются Всемирный банк и Европейский банк реконструкции и развития.

Закупки по проектам Всемирного банка. Ежегодно Всемирный банк выделяет порядка 20-25 млрд. долл. на различные проекты по всему миру. Большая часть этих средств расходуется на закупку товаров, консультационных услуг и строительных работ. Для достижения целей проектов в год заключается порядка 40 тыс. контрактов с коммерческими структурами. Причем суммы контрактов варьируются от нескольких тысяч до нескольких десятков миллионов долларов.

Вне зависимости от страны реализации проекта способы и правила проведения закупок по проектам Всемирного банка остаются неизменными и достаточно четко регламентированными на основе конкурсных процедур, изложенных в соответствующих нормативных и методических документах, например, для Всемирного банка - в руководствах по закупкам: «Руководство. Закупки по займам МБРР и кредитам MAP» и «Руководство. Использование консультантов заемщиками Всемирного банка и Всемирным банком как исполнительным органом».

Основным способом закупки товаров и работ по проектам Всемирного банка являются Международные конкурсные торги (МКТ, ICB) - процедура заключения контракта на поставку товаров или проведение подрядных работ по заранее объявленным в конкурсной документации условиям, в оговоренные сроки на принципах состязательности, справедливости и эффективности. Объявление о проведении МКТ публикуется в официальном издании «Development Business» и в общенациональных газетах страны реализации проекта.

МКТ по сложным проектам могут проводиться с предварительным квалификационным отбором, а также с использованием двухэтапной процедуры.

Для проектов МБРР, предусматривающих закупки на основе МКТ (а таких проектов - подавляющее большинство), в бюллетене «Development Business» ежегодно публикуется Общее извещение о закупках (General Procurement Notes).

Такое извещение содержит информацию о заемщике (или потенциальном заемщике), сумме и цели займа, объемах закупок в рамках МКТ, наименование и адрес учреждения заемщика, ответственного за закупки.

Первый этап закупки - подготовка тендерной документации, обычно остается «незаметным» для поставщика. Тендерный пакет проходит согласование во Всемирном банке. Только после получения «невозражения» Банка возможна публикация приглашения к торгам.

Документы для торгов содержат всю необходимую для подготовки конкурсного предложения информацию. Как правило, тендерный пакет включает в себя:

§приглашение к участию в торгах;

§инструкции для участников торгов;

§форму тендерного предложения;

§форму контракта;

§общие и специальные условия контракта;

§спецификации и чертежи;

§перечень товаров или объемов работ;

§сроки поставки и график завершения работ;

§приложения (например, различные виды обеспечения тендерного предложения).

Критерии оценки предложений и определения победителей обычно довольно четко изложены в инструкциях для участников торгов и технических условиях. Плата за предоставление тендерной документации предусматривает покрытие только стоимости подготовки и доставки документов потенциальным участникам торгов, но не ее разработки.

Для подготовки тендерного пакета используются типовые документы для конкурсных торгов, в которые возможно внесение минимальных изменений, причем строго по согласованию с Банком. Следует отметить, что подобные изменения вносятся только в приложения, содержащие технические условия тендера, или в специальные условия контракта. Внесение изменений в другие документы запрещено.

В соответствии с руководством по закупкам в тендерной документации указываются все критерии, помимо цены, которые будут учитываться при оценке предложений, а также методы оценки этих критериев в количественном или ином выражении.

Если допускается подача альтернативных предложений, условия их приемлемости и методы оценки четко и однозначно прописываются в тендерной документации.

Государственные предприятия могут принимать участие в торгах только в том случае, если они могут доказать, что обладают юридической и финансовой независимостью и осуществляют свою деятельность в рамках коммерческого права.

К участию в конкурсе не допускаются также фирмы, внесенные Банком в «черный список» за недобросовестность или коррупцию. Обычно фирмы «дисквалифицируются» на несколько лет (в среднем - пять) или «пожизненно». Со списком «дисквалифицированных фирм» можно ознакомиться в Интернете на сайте Всемирного банка по адресу: #"justify">Также к участию в тендерах не допускаются фирмы из стран, не являющихся членами Банка, а также подпадающих под санкции Совета Безопасности ООН.

Всемирный банк запрещает участие в тендерах компаний, имеющих прямые или косвенные возможности повлиять на исход конкурса.

Закупки по проектам Европейского банка реконструкции и развития. Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) - международная организация, ориентированная на помощь странам Восточной Европы и СНГ.

ЕБРР, в отличие от Всемирного банка, не устанавливает каких-либо ограничений на приобретение товаров и услуг из стран, не являющихся членами Банка. Исключение составляют компании, уличенные в коррупции или мошенничестве, а также фирмы из стран, подпадающих под действие санкций, введенных Советом Безопасности ООН (например, Северной Кореи).

Правила проведения закупок по проектам ЕБРР изложены в документе «Принципы и правила закупок товаров и услуг для проектов, финансируемых Европейским банком реконструкции и развития», состоящем из пяти разделов и приложения:

1.введение (кратко описывает политику Банка в области закупок);

2.принципы и соображения (применяются ко всем операция Банка);

.правила закупок товаров и услуг для операций в государственном секторе (определяют закупки по проектам, реализуемым Банком в госсекторе: основной способ закупок - открытые конкурсные торги);

.правила закупок товаров и услуг для операций в частном секторе (рекомендации для закупок по проектам в частном секторе - конкурсные торги при закупках рекомендуются, но не обязательны);

.закупки услуг консультантов;

.приложение. Контроль Банка за решениями по закупке товаров

.и услуг (кратко описан механизм контроля со стороны Банка).

По сравнению с руководствами по закупкам Всемирного банка и даже российским законодательством о госзакупках данный документ выглядит довольно общим, без особых подробностей описывающим механизм проведения закупок. В то же время принципы организации закупок по ключевым моментам мало отличаются от принципов Всемирного банка.

Рассматривая и анализируя весь комплекс проблем, возникающих перед специалистами по государственным и муниципальным закупкам в России, мы часто задаемся вопросом: а как обстоят дела за рубежом, насколько совершенно законодательство, с какими сложностями сталкиваются заграничные поставщики и государственные заказчики и есть ли смысл перенимать чужой опыт.
Андрей ХРАМКИН, директор Института госзакупок РАГС, председатель Ассоциации экспертов по госзакупкам

На данный момент существует несколько документов, которые являются нормативно-правовой базой для осуществления государственных закупок в разных странах. Рассматривая их, можно выявить особенности законодательства в сфере госзакупок в этих государствах.

Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг»
Документом, который аккумулировал весь имеющийся международный опыт и практические наработки в области как государственных, так и общественных закупок в условиях рыночной экономики, является Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг», принятый в 1994 г. на 27-й сессии Комиссии ООН по праву международной торговли. Данный закон был разработан Организацией Объединенных Наций в качестве модельного по построению современной эффективной рыночной модели размещения государственного заказа и предназначался в первую очередь для стран Восточной Европы с переходным типом экономики, а также для развивающихся государств.
Основными целями Типового закона ЮНСИТРАЛ являются максимальное развитие конкуренции, обеспечение справедливого отношения к поставщикам и повышение уровня открытости и объективности при проведении госзакупок. Закон рекомендуется применять во всех случаях проведения государственных закупок, за исключением закупок, связанных с обеспечением национальной обороны и безопасности.
К числу базовых положений этого документа относятся:
1. В части открытости и прозрачности - ведение отчетности о проведении закупок в письменной форме (отчетность должна отражать все существенные меры, принимаемые государственными заказчиками при проведении конкурсов и иных способов закупок), а также публичное уведомление как о намерении государственных заказчиков заключить государственные контракты, так и о подписании этих контрактов.
2. В части квалификации – четкая регламентация возможных требований к квалификации поставщиков, порядок и процедуры изучения квалификации, а также порядок проведения предварительного квалификационного отбора.
3. В части процедур – открытый конкурс в качестве основного способа закупок; кроме открытого конкурса предусматривается закрытый конкурс, запрос котировок и закупка у единственного источника для простой продукции; двухэтапные конкурсы, конкурентные переговоры, запрос предложений для закупки сложной продукции и консультационных услуг.
4. Процедура открытого конкурса предусматривает публикацию извещения; направление потенциальным поставщикам условий конкурса (конкурсная документация); подготовку конкурсных заявок, включая изменения и разъяснения; подачу конкурсных заявок; публичную процедуру вскрытия конкурсных заявок; оценку заявок; акцепт заявок и вступление договора о поставках в законную силу. Закон также описывает процедуры иных способов закупок, достаточно детальное определение дано процедурам закупок услуг (двухэтапные конкурсы, запрос предложений и конкурентные переговоры).
5. В части разрешения разногласий сторон законом предусмотрено право поставщика (подрядчика) на обжалование размещения государственного заказа в закупающей организации, а также в административном или судебном порядке.
В настоящее время можно утверждать, что Типовой закон ЮНСИТРАЛ сыграл свою роль модельного закона. В основе действующего законодательства Российской Федерации, Казахстана, Киргизии и других стран СНГ и Восточной Европы лежат положения и подходы данного документа.

Соглашение по правительственным закупкам ВТО
Вторым по значимости международным документом является многостороннее Соглашение по правительственным закупкам (Agreement on Go­vernment Procurement), принятое по результатам Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров в 1994 г. Оно является одним из элементов Генерального соглашения по торговле и тарифам (ГАТТ) и заключается странами в рамках участия во Всемирной торговой организации (ВТО). Подписание Соглашения по правительственным закупкам не является обязательным условием для вступления страны в ВТО, но в последнее десятилетие появилась устойчивая тенденция: ведущие страны – участницы ВТО (США, страны Евросоюза, Канада, Израиль, Япония, Швейцария) считают подписание данного документа в ходе двусторонних переговоров со странами-претендентами непременным условием. Однако к маю 2008 г. только 39 из 152 стран – участниц ВТО подписали Соглашение по правительственным закупкам.
Соглашение должно способствовать открытию национальных рынков госзакупок и предоставлению поставщикам из стран, подписавших данный документ, равных с национальными поставщиками условий участия. Целями данного документа являются развитие международной торговли, запрет на дискриминацию иностранных поставщиков, обеспечение прозрачности законодательства и применяемых процедур закупок. Таким образом, государственные заказчики не должны предоставлять каким-либо отдельным поставщикам или группам поставщиков (сформированным по национальному или иному признаку) льготных условий получения госзаказов. Запрещается установление к закупаемой продукции технических требований, ограничивающих международную торговлю; технические требования к закупаемым товарам, работам или услугам должны базироваться на международных стандартах.
Соглашением о правительственных закупках определены три вида процедур размещения госзаказа: открытые, селективные и ограниченные. Открытыми являются процедуры, при которых заявку могут представить любые заинтересованные поставщики товаров или услуг. Селективными считаются процедуры, при которых заявку вправе подать только поставщики, получившие от закупающего ведомства соответствующее предложение. Ограниченные процедуры – действия, при которых закупающее ведомство вступает в контакт с поставщиками товаров или услуг индивидуально, строго на установленных соглашением условиях.
Процедуры торгов и иных способов закупки должны соответствовать определенным правилам. В частности:
запрещается предоставлять каким-либо поставщикам или группам поставщиков информацию о проведении госзакупок на льготных условиях;
публикация информации о проведении торгов должна осуществляться в том числе в международных изданиях на одном из официальных языков ВТО;
квалификационные требования должны быть едиными для всех поставщиков – участников процедур закупок;
при проведении торгов срок подготовки конкурсных заявок не должен быть менее 40 дней, в остальных случаях – не менее 25 дней;
устанавливаются требования к содержанию документации по торгам (конкурсной документации);
определены условия подачи и вскрытия конкурсных заявок, обеспечивающие соблюдение гласности и сохранности предложений;
принят ряд других условий, направленных на обеспечение конкуренции и прозрачности процесса госзакупок.

Опыт Соединенных Штатов Америки
Общую координацию деятельности в области госзакупок США осуществляет Управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy), которое было создано в 1974 г. в качестве консультативного органа при Министерстве управления и бюджета, а в 1988 г. превратилось в самостоятельный постоянно действующий орган государственной власти.
Все закупки, проводимые федеральными закупочными агентствами, регламентируются Сводом правил государственных закупок (Federal Acqui­sition Regulation, FAR1), разработанным в 1984 г. и описывающим все этапы проведения закупок, начиная с планирования и заканчивая вопросами управления заключенными государственными контрактами (вплоть до их завершения). Декларируемая цель FAR – соблюдение всеми агентствами, проводящими закупки для федеральных государственных нужд, единой закупочной политики и использование единых закупочных правил. Миссией FAR является предоставление всем госзаказчикам продукции с наилучшим соотношением цена/качество (цена/затраты) с учетом ограниченного времени на проведение закупок.
В соответствии с FAR при размещении госзаказа США применяются следующие процедуры:
—открытые торги;
-двухэтапные торги;
-проведение переговоров;
-упрощенные способы закупок.

Упрощенные способы закупок (Simplified Acquisition Methods), не встречающиеся в других странах, применяются при небольшой стоимости контрактов (до 100 тыс. долл.) и в сумме не должны превышать 5 млн долл. в год. При этом налагается запрет на искусственное дробление объема закупки. К упрощенным способам относятся:
запрос ценовых котировок (Price Quotations);
использование корпоративных закупочных пластиковых карт при особо малых закупках – до 2 500 долл. (Governmentalwide Commercial Purchasing Card);
размещение заказов на закупку (Purchase Orders);
использование рамочных соглашений (Blanket Purchase Agreement) для регулярных закупок широкого ассортимента продукции (типичный пример – канцелярские товары и прочие расход­ные материалы для работы офисов, а также снабжение запасными частями автохозяйств заказчиков) и др.
Формирование и размещение государственных заказов США осуществляется по двум основным направлениям: для текущего обеспечения деятельности (материально-техническое снабжение) и закупки по профилю работы конкретного государственного органа (прежде всего НИР и ОКР, а также капитальные вложения).
Для учета закупок в области национальной обороны и безопасности в Соединенных Штатах используется особое государственное регулирование. Данный вид госзаказа размещается на основании специального документа – дополнения к своду правил государственных закупок для нужд национальной обороны (Defense Federal Acquisition Regulation – Supplement, DFARS). Эти инструкции применяются Министерством обороны США и другими ведомствами при закупках продукции исключительно военного назначения.
Вопросы текущего обеспечения нужд федеральных органов власти США решаются централизованно, через специальную организацию – Администрацию общих услуг (General Services Administration, GSA), благодаря которой заказчики могут закупить широкий ассортимент товаров, работ и услуг, «единых и стандартных» для всех ведомств, независимо от их профиля. Госзаказчикам предлагается выбор более чем из 4 млн наименований продукции, централизованно закупаемой Администрацией общих услуг. При этом одной из немаловажных задач GSA является снижение затрат на осуществление самих закупочных процедур. Так, расходы GSA на проведение закупок в 2002 г. составили 2,07% от общих расходов на проводимые закупки, а в 2004 и 2005 гг. снизились до 1,75%.

Опыт Европейского союза
Значительность доли, приходящейся на госзакупки, и большое количество стран-членов, определяемое различным уровнем развития и емкости государственного сектора, потребовали специфического законодательного подхода к регулированию размещения госзаказа в странах Европейского союза. Сегодня размещение государственных заказов в ЕС регламентируется, в зависимости от объемов и других условий, тремя уровнями законодательного регулирования: международным, законодательством Евросоюза и национальным.
К международному регулированию закупок Евросоюза в первую очередь относятся требования ранее упомянутого Соглашения о правительственных закупках Всемирной торговой организации. При регламентации на уровне Евросоюза действует ряд правовых актов, обеспечивающих единые условия проведения закупок для государственных нужд. Необходимо отметить, что период с 2004 по 2006 г. являлся переходным, когда параллельно действовало два вида документов – «старые» директивы и заменяющие их «новые».
Принципиальные изменения в регламентации государственных закупок Евросоюза направлены на совершенствование нормативно-правовой базы и предполагают:
. исключение из сферы действия общего законодательства по государственным закупкам отдельных секторов экономики, традиционно являющихся естественными монополиями (водоснабжение, энергетика, транспорт и сфера почтовых услуг);
введение в практику закупок более гибких процедур, в частности процедуры конкурентных переговоров, а также заключение рамочных соглашений;
учет новых форм организации и ведения бизнеса: концессии и другие формы партнерства между частным и общественным сектором;
внедрение электронных закупок.
ЕС рассматривает государственные закупки как инструмент не только для удовлетворения текущей деятельности органов государственного управления, но и для реализации социальной политики. В частности, в коммюнике «О законодательстве Европейского сообщества в области государственных закупок и использовании государственных закупок для проведения социальной политики» указывается, что при заключении контрактов на поставки продукции для государственных и общественных нужд необходимо принимать во внимание социальные цели. Особо отмечается, что реализация социальных программ возможна в рамках существующего законодательства и практики его применения. Указываются и основные подходы к осуществлению социального подхода при закупках, в числе которых:
разработка соответствующих технических спецификаций и условий контракта, включая требования к условиям работы;
правильный выбор поставщиков;
исключение из числа поставщиков тех, деятельность которых не соответствует законодательству в области социальной сферы;
использование дополнительных социальных критериев при выборе поставщиков.
Этот же документ предусматривает реализацию экологической политики при размещении госзаказов:
разработку соответствующих технических спецификаций;
использование определенного сырья и материалов;
использование специфических технологических процессов;
выбор соответствующих поставщиков;
рекомендации по оценке предложений и выбору наилучшего предложения с учетом экологических требований.
Закупки стран, входящих в Евросоюз, по-прежнему осуществляются органами государственного управления согласно национальному законодательству. Однако при этом во внимание принимаются не только национальные правила закупок, но и законодательство и рекомендации Европейского сообщества, установленные в ранее упоминаемых директивах.

Опыт международных финансовых институтов
Значительный интерес представляет опыт закупок за счет общественных средств так называемыми международными финансовыми институтами (МФИ) – крупными международными некоммерческими организациями, целью деятельности которых является развитие определенных отраслей экономики разных стран или регионов мира. МФИ аккумулируют значительные объемы денежных средств (полученных за счет взносов участников, а также за счет коммерческой деятельности – как правило, предоставление ресурсов осуществляется на принципах кредитования, то есть на возвратной
платной основе) и реализуют крупные международные коммерческие и некоммерческие проекты.
Поскольку проекты финансируются за счет средств международных финансовых институтов, правила расходования этих средств, в том числе и правила проведения закупок, устанавливаются МФИ. В соглашениях с МФИ о предоставлении кредитных ресурсов принято ставить ссылку на эти правила. Поскольку такие соглашения имеют статус международных, применяются правила закупок МФИ, а не национальные правила и процедуры закупок продукции для государственных нужд.

Среди наиболее известных МФИ можно назвать:
Всемирный банк (World Bank Group), который включает в себя Международный банк реконструкции и развития (International Bank for Reconstruction and Development), Международную ассоциацию развития (International Development Association) и ряд других структур;
Европейский банк реконструкции и развития (European Bank for Reconstruction and Development);
Азиатский банк реконструкции и развития (Asian Bank for Reconstruction and Development) – для поставщиков, зарегистрированных в Азии;
различного рода фонды (Soros Foundation, Know-How Foundation, USAID и т.п.) и ряд других организаций.

При реализации любого проекта возникает необходимость в определенных товарах, работах и услугах, закупаемых на свободном рынке. Например, для организации деятельности офиса нужны компьютеры, для модернизации системы водоснабжения города – насосы и очистное оборудование, работы по строительству предполагают необходимость услуг по инженерному надзору.
Из всех существующих в настоящее время МФИ в России наиболее известны Всемирный банк и Европейский банк реконструкции и развития. По данным Всемирного банка, к маю 2008 г. в нашей стране действовало 25 проектов на общую сумму около 10 млрд долл., финансируемых за счет его средств.
Правила закупок товаров и работ в проектах, финансируемых Всемирным банком, прописаны в «Руководстве по закупкам по займам МБРР и кредитам МАР» (далее – Руководство) и предусматривают следующие способы закупки:
международные конкурсные торги (International Competitive Bidding);
национальные конкурсные торги (National Competitive Bidding);
международные закрытые торги (Limited International Bidding);
запрос котировок (Shopping);
закупки у единственного источника (Direct Contracting).
В Руководстве четко определены сроки проведения отдельных процедур, последовательность действий при наступлении тех или иных обстоятельств, права и обязанности сторон в любой возможной ситуации, причем наиболее детально описана процедура проведения международных конкурсных торгов как наиболее сложного способа закупки.
С сокращением объема государственных заимствований в России все большую роль начинает играть Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), который предоставляет средства не только правительству, но и негосударственному сектору экономики. В этой связи особое значение имеет программа микрокредитов ЕБРР для субъектов частного бизнеса, в том числе без предоставления государственных гарантий. Россия является наиболее крупным клиентом ЕБРР (объем финансовых обязательств банка в нашей стране составляет порядка 38% от всех его финансовых обязательств). Правила закупок по проектам ЕБРР сформулированы в отдельном документе – Правилах закупок в проектах, финансируемых Европейским банком реконструкции и раз­вития.
Можно сказать, что используемые международными финансовыми институтами способы закупок, а также правила их выбора и процедуры в рамках проводимых ими проектов во многом схожи с правилами и процедурами, описанными Типовым законом ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг». Таким образом, международное сообщество активно использует конкурсные технологии заключения контрактов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг при расходовании общественных средств, будь то средства налогоплательщиков (государственные закупки развитых стран мира) или же участников международных финансовых институтов (закупки по проектам Всемирного банка, ЕБРР и т.п.). Общим является понимание того, что конкурентные закупки способствуют снижению затрат на приобретение товаров, работ и услуг, обеспечивают большую эффективность расходования и снижают уровень коррупции при размещении заказов за счет государственных или общественных средств.